«Чрезвычайно вредное явление для адвокатуры»

В конце февраля правительство внесло в Госдуму объёмный пакет поправок к Закону об адвокатуре. Он обсуждался корпорацией больше года – и самое одиозное предложение защитникам удалось «отбить». На этом хорошие новости кончаются, предупреждает адвокат АП Москвы Андрей Сучков. По просьбе «Улицы» он изучил итоговую версию документа – и обнаружил там множество бессмысленных и откровенно вредных норм. Читайте его колонку о том, какие проблемы ждут адвокатов в случае принятия законопроекта.

«Презумпция нежелательности»

П акет поправок к Закону об адвокатуре вышел на финишную прямую и направлен правительством к законодателю. Он был впервые представлен общественности ещё в декабре 2021 года, и с тех пор его текст претерпел значительные изменения. Но это не повлияло на моё к нему отношение. Я считаю его чрезвычайно вредным явлением для адвокатов и адвокатуры в целом.

Уточню: на мой взгляд, любой законопроект в области адвокатской деятельности потенциально опасен для нашей профессии – вне зависимости от его содержания. Поскольку он неизбежно будет посягать на принципы независимости и самоуправления корпорации. В отличие от нормативных решений органов адвокатского самоуправления, законы принимаются не адвокатами. Нередко – без учёта их мнения и даже вопреки ему.

Адвокат Андрей Сучков

Создавая законы, государственный орган реализует интересы государства – и совсем не озабочен нуждами адвокатуры.

Поле регулирования, занятое законом, уже невозможно будет оперативно изменить корпоративными актами адвокатуры. Они станут подзаконными и постепенно будут просто вытеснены. Аргумент, что «закреплённая в законе норма более значима для исполнения, чем установленная решениями органов адвокатуры», я не могу считать серьёзным. С точки зрения принципов самоуправления, независимости и корпоративности адвокатуры дело обстоит ровно наоборот.

В связи с этим полагаю, что при обсуждении любого «адвокатского» законопроекта необходимо ввести «презумпцию нежелательности». То есть корпорация должна считать его ненужным, пока не доказано иное. Для этого необходимо пропустить каждый его пункт через двухэтапный тест:

• Является ли предлагаемая норма действительно необходимой? Ведь адвокатура существовала, а адвокаты практиковали и без неё.
• Если предлагаемая норма действительно крайне необходима – допустимо ли ввести её через решения органов адвокатуры?

И лишь если сами адвокаты признают, что инициатива крайне необходима и возможна исключительно в форме закона – только в этом случае можно одобрить разработку его проекта. После чего нужно активно включаться в лоббирование законотворческих процедур, чтобы одобренная органами адвокатуры норма воплотилась в закон без искажений.

На мой взгляд, ни один из пунктов обсуждаемого законопроекта – ни в прежней, ни в действующей редакции – не проходит этот тест.

Монстр КИС АР

Нужно отметить, что пакет поправок лишь номинально можно назвать «законопроектом Минюста». Неоднократно участвуя в подобных законотворческих процедурах, я убедился, что инициатором изменений в Закон об адвокатуре выступает, как правило, Федеральная палата – а точнее, её руководство. Там же обычно готовится текст проекта, после чего начинается поиск субъектов законодательной инициативы и переговоры с ними. В итоге публике представляют «законопроект Клишаса» или «законопроект Минюста». Хотя в данном случае ФПА особо и не скрывает своё соучастие.

В тексте такого законопроекта всегда есть «основная мысль» – то, для чего он на самом деле нужен ФПА. Зачастую она очень хорошо замаскирована второстепенными деталями. Или компромиссами, на которые приходится идти с субъектом законодательной инициативы либо иными участниками законотворческой процедуры. Но «основная мысль» конкретно этого документа видна невооружённым взглядом. И в первой редакции, и в свежем тексте подавляющая часть касается Комплексной информационной системы адвокатуры России (КИС АР). В прежней редакции законопроекта ей была посвящена лишь одна статья. В случае принятия поправок это будет уже целая многостатейная глава.

Как указано в тексте законопроекта, собственником и оператором КИС АР является Федеральная палата адвокатов. Работа этой системы также регулируется решениями ФПА. Возникает закономерный вопрос: зачем «утяжелять» этой темой федеральное законодательство? Ведь логичнее – а также проще, оперативнее, гибче – регулировать КИС АР решениями Федеральной палаты адвокатов.

У меня лишь один вариант ответа.

КИС АР – исключительно дорогостоящий проект. Его финансирование исчисляется уже сотнями миллионов адвокатских рублей, а в случае принятия поправок эта сумма будет расти как снежный ком. При этом конкурс для определения разработчика системы не проводился, условия сделки с ним публично не обсуждались – да и отсутствие заинтересованности тоже было бы неплохо проверить. Всё было проведено келейно, одним лицом, в режиме абсолютной непрозрачности; никаких изменений в этой части не ожидается – и КИС не пройдёт ни одну антикоррупционную экспертизу. На фоне такого вольного распоряжения огромными суммами адвокатских взносов меркнут все истории про «распил государственного бюджета». Там хотя бы соблюдаются процедуры госзакупок.

Очевидно, что за это рано или поздно «могут спросить». Поэтому возникает большой соблазн закрепить КИС АР в законе, чтобы потом разводить руками: «Это не мы, это нас законодатель обязал». После чего продолжить начатое дело.

Елена Авакян

«КИС АР – это попытка сохранить самостоятельность»

Вице-президент ФПА прокомментировала ожидания и опасения адвокатов

Конечно, необходимость цифровизации и автоматизации в адвокатуре глупо отрицать. Но так ли безобидна КИС в предлагаемом виде? И нужны ли корпорации заявленные в ней сейчас функции?

В законопроекте она описывается как система комплексной автоматизации деятельности ФПА и региональных адвокатских палат. Это вполне оправданно: палаты регионов являются членами ФПА, так что информационный обмен и взаимодействие между ними необходимы. Но почему в систему принудительно включаются адвокатские образования и адвокаты – причём с требованием реализовывать установленные законом права и обязанности именно через КИС? Главная обязанность адвоката – это ведение адвокатской деятельности. Значит, от нас потребуют хранить адвокатские досье и иную составляющую конфиденциальную информацию на серверах ФПА или определённых ею облачных хранилищах? А ведь перечень лиц, имеющих доступ к КИС АР, обширен. Да ещё и предполагается информационный обмен с органами власти и иными субъектами.

В законопроекте говорится, что виновные в разглашении данных «несут ответственность в соответствии с действующим законодательством». А значит, никого, как всегда, не накажут за утечку – невольную или криминальную. Уровень тревожности возрастает, если вспомнить недавнюю новость о возможном хищении и публикации в Сети данных с платформы «СберПраво». А ведь КИС АР разрабатывают структуры того же Сбера…

Что ещё вызывает опасения? Согласно законопроекту, вопросы участия адвокатов в делах по назначению и оказания ими бесплатной юридической помощи переходят в исключительное ведение КИС. Это начисто отменяет провозглашённый ранее ФПА принцип «пусть цветут все цветы» в отношении созданных региональными палатами систем распределения дел по назначению – которые в разы эффективнее и в сотни раз дешевле. Видимо, ещё и по этой причине ФПА намерена закрепить «монстра КИС АР» именно в виде закона. Я сомневаюсь, что палаты поддержали бы предложение ввести подобную «информационную монополию» через нормы органов адвокатуры.

Адвокат Андрей Сучков

При этом законопроект возлагает на адвокатские образования и самих адвокатов обязанность обеспечить технические условия для полного и своевременного передачи сведений в КИС АР; перечень этих условий определит ФПА. Так что, коллеги, помимо взносов в ФПА мы будем лично финансировать содержание КИС.

Очевидно, что адвокату в его практической деятельности совсем не нужно указанное в законопроекте электронное взаимодействие с государственными и муниципальными органами – да ещё и за счёт взносов. Заинтересованными в этом могут быть лишь лица, имеющие намерение преобразовать наше профессиональное сообщество в Министерство адвокатуры. На что, в общем-то, и направлена эта часть законопроекта.

Представления начинаются

Давайте посмотрим, что ещё изменилось в законопроекте по сравнению с текстом 2021 года. Так, в результате крайне негативной реакции адвокатского сообщества удалось исключить норму о праве Минюста обжаловать в суде решение совета АП по «дисциплинаркам», возбуждённым по представлению территориального органа юстиции. Разумеется, такому предложению – явно противоречащему принципам независимости и самоуправления, а также неоднократно высказанной Конституционным Судом позиции об исключительной компетенции дисциплинарных органов адвокатской палаты – совсем не место в законе.

Однако в новой редакции законопроекта предлагаются не менее опасные изменения. Сейчас ст. 17 в качестве оснований для прекращения статуса указывает на «неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом своих профессиональных обязанностей перед доверителем». С этим правилом современная адвокатура жила более двадцати лет. Но в новой редакции слова «перед доверителем» исчезли! То есть теперь адвокат может быть лишён статуса за любое неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Будь то непредставление сведений в КИС АР, несоблюдение любых указанных в законе сроков – и прочие моменты, никак не касающиеся профессиональных обязанностей перед доверителем.

Почему-то этот крайне важный момент остался без реакции со стороны адвокатов или органов адвокатуры. ФПА, напомню, одобрила новую редакцию законопроекта (хотя я и не думаю, что автором этой поправки был Минюст). Обычно нежелательные «сюрпризы» появляются в законопроектах между первым и вторым чтением. Но этот случай показывает, что серьёзные проблемы могут возникнуть на любой стадии законотворческого процесса.

Адвокат Андрей Сучков

Это ещё раз подтверждает довод о допустимости прибегать к «законотворческому» регулирования адвокатской деятельности и адвокатуры исключительно в тех случаях, когда иные варианты просто невозможны.

Нет абсолютно никакой необходимости добавлять в закон новую ст. 17.1 – о представлении федерального органа юстиции и его территориальных органов. Действующая ст. 17 и так в достаточной мере регулирует этот вопрос. Новая редакция лишь убрала некоторые ранее предлагаемые несуразности первого варианта законопроекта, например о внесении представления о прекращении статуса адвоката в ФПА, где ему точно делать нечего. Однако в части второй этой статьи ФПА почему-то оставили в качестве адресата представления о применении к адвокату мер дисциплинарной ответственности – хотя это прерогатива региональной палаты.

Логику авторов законопроекта здесь понять трудно. Возможно, это предлагается для случая, когда автором представления является федеральный Минюст – и ему вроде как «не по чину» обращаться «на землю», то есть в адвокатскую палату. Поэтому он направляет представление в ФПА, а уже оттуда оно будет переслано в регион. Или, может, имеется в виду представление в отношении членов органов палаты? Остаётся только гадать – какого-либо разъяснения в пояснительной записке нет.

Остались несуразности и в третьей части этой статьи – где речь идёт про рассмотрение квалифкомиссией представления о прекращения статуса адвоката. Однако процедура по данному виду представления проходит без возбуждения дисциплинарного производства. Так что квалификационная комиссия тут никак не задействована.

Кроме того, части вторая и третья статьи противоречат друг другу. Сначала говорится, что представления рассматриваются в соответствии с Кодексом профессиональной этики адвоката – а затем указывается, что в возбуждении дисциплинарного производства по представлению не может быть отказано. Но ведь КПЭА содержит перечень оснований, когда «дисциплинарка» не подлежит возбуждению (давность, принятое ранее решение по этим обстоятельствам и проч.), что распространяется и на случаи минюстовских представлений. Так чем же тогда руководствоваться, частью второй или третьей этой статьи? Неужели придётся бесконечно возбуждать дисциплинарные дела, если террорган юстиции будет выносить представления по одним и тем же обстоятельствам? Противоречия в законопроекте налицо.

Возможно, это отголосок той ситуации, когда адвокатские палаты безосновательно отказывали управлениям Минюста в возбуждении «дисциплинарки» – на что чиновники, вполне справедливо, реагировали крайне нервно. После этого родилось решение совета ФПА по типу «масло масляное»: по представлению органов юстиции дисциплинарное производство необходимо возбуждать, хотя это и так написано в КПЭА. Это решение сформировало весьма проблемную ситуацию: чиновникам Минюста отказывать в возбуждении «дисциплинарки» нельзя – а по остальным поводам, получается, можно? И уж совсем в стороне осталась ситуация, когда КПЭА никак не допускает возбуждения производства – даже по представлению территориального органа юстиции. Теперь эту нелепость предлагают внести ещё и в Закон об адвокатуре.

«Не только избыточно, но и вредно»

В новой редакции законопроекта сохраняется крайне неприятное предложение об изменении численного состава квалификационной комиссии палаты. Сейчас из 13 членов комиссии семь должны быть адвокатами. Законопроект предлагает новое соотношение адвокатов и неадвокатов – семь на семь. Да, голос председательствующего (а это должен быть адвокат) является решающим в ситуации равенства. Но адвокаты очень часто пропускают заседания комиссии из-за практики – ведь в КПЭА указано, что профессиональная деятельность должна быть в приоритете перед любой другой. В подобных ситуациях адвокаты в комиссии остаются в меньшинстве.

В развитие предлагаемой новеллы предложение добавить в комиссию ещё одного представителя «от научного сообщества» не только внушает беспокойство, но и ставит в тупик. Таким представителем может быть и прокурор с учёной степенью. Кроме того, законопроектом вообще не определено, что такое «научное сообщество». Как не установлен и порядок избрания такого представителя.

Зато из проекта исчезли многочисленные упоминания об отсутствии необходимости получать согласие на обработку персональных данных. В новой редакции такое возможно лишь в отношении доверителя – при оказании ему юридической помощи адвокатом. А вот от адвоката или претендента на адвокатский статус такое согласие получать нужно. О том, почему это важно, Константин Евгеньевич Ривкин написал подробную колонку – советую читателю изучить её.

Авторы законопроекта делают очередную попытку изменить регулирование адвокатского запроса. Действующая редакция увеличивает с семи до десяти календарных дней срок раздумья для адресата при отказе отвечать на запрос. А также снимает с него обязанность сообщать адвокату, в компетенцию какого органа или должностного лица входит разрешение запроса.

Без какой-либо необходимости в поправки включена норма о том, что направление адвокатского запроса не может являться самостоятельным предметом соглашения об оказании юридической помощи. Такое правило уже существует в решениях советов адвокатских палат и реализовано надлежащей дисциплинарной практикой. Очевидно, что запрос – это не юрпомощь, а один из инструментов её оказания. В определённом смысле это привилегия адвоката при осуществлении им профессиональной деятельности – поскольку она обязывает адресата ответить, устанавливает сроки такой переписки и вводит санкции за незаконный отказ. Если же предметом соглашения будет единственно адвокатский запрос, то это по факту торговля привилегией, что противоречит назначению профессии. Так что проблема в достаточной мере урегулирована. Если у законодателя есть опасения, что такая практика не повсеместна, достаточно принять соответствующее решением органом адвокатуры на федеральном уровне. Но законодательное регулирование в данном случае не только избыточно, но и вредно.

Также изменены требования к образованию претендента на получение статуса адвоката. Изначально ФПА заявляла, что допускать к квалификационному экзамену нужно только отучившихся на «специалитете» и «магистров» – а бакалавры вроде как недоучки. Предложение крайне спорное, тем более что в мире широко распространена практика, когда в школу права поступают после обучения в колледже по различным неюридическим специальностям. После чего крайне успешно занимаются адвокатской практикой в отраслях, связанных с первым дипломом.

Но в итоге законопроект не допускает к экзамену только магистров без начального «юридического» бакалавриата. Однако допустимые направления подготовки бакалавров расширились – в пользу прокурорско-полицейских претендентов. Да и вообще, двери для экзаменов распахнулись пошире: теперь совсем не обязательно классическое для адвоката высшее образование по специальности «Юриспруденция» или «Правоведение». Достаточно отучиться где угодно с присвоением квалификации «юрист» – и доступ к адвокатскому экзамену обеспечен.

Адвокат Андрей Сучков

Наглядный пример того, о чём я говорил выше: если инициируешь законотворческий процесс, то рискуешь получить совсем не то, чего хотел.

Конечно, из законопроекта убрали некоторые благоглупости, например обязанность ФПА направлять в Минюст перечень вопросов для экзамена претендентов (который и так публикуется на сайте палаты). Однако осталась норма об утверждении Минюстом разрабатываемого «федералами» Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена и оценки знаний претендентов. Также ФПА обязана согласовывать с Минюстом Порядок изменения адвокатом членства в одной адвокатской палате на другую – что является исключительно внутриадвокатским вопросом. Так что с принятием закона независимости и самоуправления адвокатуры будет всё меньше и меньше.

Законопроект всё так же обязывает претендента предоставить справку от нарколога и психиатра, а также сведения об отсутствии судимости. Хотя такая практика, основанная на ограничениях адвокатского закона, существует в палатах уже более двух десятков лет. К тому же предлагаемый вариант не является способом абсолютного решения проблемы. В действующем Законе об адвокатуре указано: на статус адвоката не может претендовать лицо, признанное недееспособным или ограниченно дееспособным. Однако справка от нарколога и психиатра не выход – ведь человек может состоять на учёте в связи с заболеванием, но при этом быть не лишённым и не ограниченным в дееспособности судом.

В новой редакции исключено ранее заявленное предложение о том, что руководителем адвокатского образования может быть только адвокат. То есть остаётся допустимым привлечение управляющего без адвокатского статуса. Нанятый менеджер имеет специальное образование по руководству организацией или офисом; он не занимается адвокатской практикой – при этом по закону на нём лежит обязанность неразглашения адвокатской тайны. Я не вижу здесь никакой проблемы: это точно лучше очень широко распространённой ситуации, когда номинальный руководитель коллективного адвокатского образования лишь числится таковым, но на деле всё время активно занимается практикой.

В чужие палаты со своим уставом

Законопроект вводит новое обязательное требование ко всем региональным палатам – наличие устава. Сейчас у одних АП есть такой документ, другие живут без него – и, надо сказать, живут без особых проблем. То есть длительная практика показала: обязательная унификация в этом вопросе не нужна, а значит, законотворчество тут совсем не уместно.

В то же время эта норма влечёт для всех адвокатских палат определённые организационные проблемы. Им придётся либо принимать устав, либо вносить изменения в действующий – в связи с новациями в законе. Законодатели отвели этой части поправок всего 180 дней на вступление в силу после опубликования – в то время как собрания и конференции адвокатов проходят раз в год. Есть опасение, что значительная часть палат не уложится в эти 180 дней, а значит, им придётся проводить внеочередное мероприятие. Все это приведёт не только к организационным издержкам, но и к незапланированным в смете материальным затратам.

Впрочем, некоторые адвокатские палаты – численностью от 100 до 300 человек – получат возможность провести не собрание, а конференцию, что организационно проще и дешевле. Но это, конечно, слабое утешение.

Единый государственный реестр адвокатов – также не тот случай, ради которого стоило затевать законотворчество. По факту он уже давно существует как сводный из региональных реестров, о чём Минюст заявлял неоднократно. Для придания ему статуса официального государственного информационного ресурса достаточно было ведомственного приказа (как это сделано, например, в отношении ГАС «Правосудие»). Это даст возможность в том числе реализовывать так называемый «запрет на профессию» (запрете на судебное представительство лицам, лишённым адвокатского статуса).

К сожалению, в законопроекте осталась норма о праве осуществления адвокатской деятельности лишь с момента внесения сведений об адвокате в Единый государственный реестр. Это проблема как для начинающих адвокатов, так и для переходящих из одной палаты в другую. Сейчас коллега имеет возможность практиковать и до внесения в реестр, пусть с определёнными ограничениями. После принятия поправки он будет вынужден сидеть без дела (а следовательно, и без гонорара) в ожидании действий минюстовского чиновника. Единственное утешение, что срок ожидания новая редакция законопроекта сократила с 15 до 5 дней.

Положительным моментом является исключение нормы про обязанность ФПА передавать Минюсту сведения об ордерах, выданных для работы по назначению. Данное требование никак не вязалось с обеспечением адвокатской тайны, да и сам Минюст никоим образом не задействован в процедурах назначения защитника (представителя).

Определённо является нарушением прав граждан норма о внесении в публичный реестр сведений о претендентах, не сдавших квалификационный экзамен. Обмен данной информацией реально необходим лишь для взаимодействия квалификационных комиссий. Поэтому её место только в закрытой части КИС АР. Совершенно незачем обнародовать сведения о постигшей гражданина неудаче.

Адвокат Андрей Сучков

Давайте по такому же принципу сделаем общероссийский реестр всех тех, кто провалил школьные и университетские экзамены. Нужды в этом совершенно никакой, но «пусть будет». А про конституционные нормы о тайне личной жизни вроде как забудем.

Много чего в законопроекте понаписано про удостоверение адвоката. Новая редакция, как и прежняя, не делает из него «вездеход» – не даёт возможности пройти в любой орган власти или учреждение в связи с осуществлением адвокатской деятельности. Новый текст лишь конкретизирует перечень видов судов и прокуратур, куда можно попасть по предъявлению этого документа. Во всех остальных случаях адвокат должен носить с собой паспорт.

Так что юридический нонсенс продолжает сохраняться. В органы дознания и следствия, в места отбывания наказания адвоката пускают именно потому, что он адвокат. Но адвокатское удостоверение само по себе ещё не даёт права прохода в эти учреждения. Хотя по закону оно является единственным документом, подтверждающим статус.

Также добавилось правило о 15-летнем сроке действия адвокатского удостоверения. Значительную часть коллег (а может быть, большинство) ждёт процедура замены этого документа. И очень не хотелось бы вновь услышать от территориальных органов юстиции их типичный ответ: «Бланков удостоверений нет. Ждите».

Законопроект возлагает на адвоката обязанность сдать удостоверение в случаях прекращения или приостановления статуса. Новая редакция конкретизирует этот срок – в течение трёх рабочих дней. В общем-то, нужное правило – нельзя, чтобы человек обманывал органы власти и граждан, показывая оставшееся у него удостоверение. Однако нужное не до такой степени, чтобы затевать законопроект. Во-первых, санкции за отказ от сдачи удостоверения всё равно нет – как нет и механизма принудительной реализации этого требования. Во-вторых, проблему уже решают публичные региональные реестры адвокатов. А если очень хочется, то и сводный Единый государственный реестр – для создания которого, напомню, тоже совсем не нужно менять адвокатский закон.

Существенным моментом является возможность выдачи ордера напрямую палатой – сейчас это могут делать только адвокатские образования. Норма необходима для организации участия адвоката в делах по назначению и при некоторых видах бесплатной юридической помощи. Однако вопросы формы, порядка изготовления, хранения и выдачи ордеров вполне успешно регулируются приказом Минюста и решением совета ФПА. Так что для изменения указанного порядка вполне достаточно внести правки в эти нормативные акты.

Бессмысленно и беспощадно

После внимательного изучения законопроекта приходится повторить ранее высказанный тезис. Даже после публичного обсуждения и редактирования он совершенно бесполезен – и даже вреден для адвокатуры. Подавляющее большинство предлагаемых норм вполне допустимо реализовать через решения органов адвокатуры. Оставшаяся часть либо просто не нужна в адвокатском законе, либо, ещё хуже, ограничивает самоуправление и независимость института адвокатуры, а также отрицательно влияет на фундаментальные основы адвокатской деятельности.

В его появлении я вижу лишь один позитивный момент. Даже когда ФПА одобрила первоначальную версию законопроекта, адвокатские палаты регионов и непосредственно адвокаты выступили с резкой критикой поправки о праве Минюста обжаловать дисциплинарные решения палат. Противодействие органов самоуправления и «адвокатской улицы» было столь массовым и активным, что министерство было вынуждено отказаться от этой весьма соблазнительной для него затеи.

Жаль, что этой адвокатской сплочённости не хватило до того, чтобы весь законопроект отправить в мусорную корзину, а всё необходимое нормативное регулирование провести исключительно решениями органов адвокатуры. И лишь в совершенно небольшой части – ведомственными приказами Минюста.