Минюст отклонил большинство замечаний экспертов к новым КоАП

Проекты всё ещё противоречат международным стандартам

На днях министерство юстиции опубликовало новые версии проектов КоАП и Процессуального КоАП. Первые варианты были представлены ещё в конце января, но позже ведомство объявило о намерении доработать их, поскольку к документам поступило слишком много замечаний. Тогда же «Адвокатская улица» решила изучить оба кодекса на предмет соответствия решениям ЕСПЧ, ведь многие положения действующего КоАП не раз вызывали нарекания Суда. По просьбе редакции юрист «Мемориала»* Татьяна Глушкова и адвокат «Апологии протеста»* Александр Передрук проанализировали проекты и пришли к выводу, что многие их положения игнорируют предписания ЕСПЧ. Вместе с ними «Улица» подготовила обзор таких норм, а затем отправила его разработчикам через портал regulation.gov.ru – в надежде, что замечания учтут при доработке.

Вскоре после этого правозащитный центр «Мемориал» при участии медиапроекта «ОВД-Инфо»* и Комитета «Гражданское содействие»* также направил в минюст обстоятельное заключение. Правозащитники в числе прочего указали на отсутствие в проекте гарантированного права на бесплатную юридическую помощь для лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Отметим, что минюст тогда же отреагировал на критику: в ответе на запрос «Улицы» ведомство сообщило, что «прорабатывает» вопрос об адвокате по назначению для лиц, которым грозит административный арест.

Судя по новым проектам кодексов, минюст принял только одно замечание из статьи «Улицы» – о праве на бесплатную юридическую помощь. Остальные предложения ведомство отметило как «неучтённые». Юрист Татьяна Глушкова указала, что разработчики проигнорировали почти все критические замечания «Мемориала». «Из наших многочисленных предложений минюст [не считая права на бесплатного адвоката] учёл только одно: в доработанной версии процессуального кодекса изменился правовой статус специалиста, которого теперь может вызвать и сторона защиты», – рассказала она. Прошлая редакция ПрКоАП не позволяла административным правонарушителям по своей инициативе привлекать к участию экспертов или специалистов.

«Размытое» право

В своём отзыве правозащитники указывали, что производство по делам об административных правонарушениях «по своей природе носит характер публичного обвинения». Поэтому в таких делах у «обвиняемых» должна быть возможность воспользоваться услугами бесплатного защитника. В февральской версии Процессуального КоАП было указано, что бесплатная юридическая помощь положена «в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом» (ч. 4 ст. 1.11). Новая редакция гарантирует её всем, кому грозит наказание в виде административного ареста (ч. 3 ст. 1.11).

«С одной стороны, логика минюста понятна – это самое серьёзное наказание из имеющихся в КоАП. Лицо, которому грозит административный арест, может быть подвергнуто задержанию на срок до 48 часов. Как следствие, человек нередко доставляется в суд сразу из отдела полиции, а значит, может не иметь физической возможности найти себе защитника», – отметила Татьяна Глушкова. С другой стороны, говорит юрист, такая позиция является «очевидно половинчатой». «Согласно и действующему КоАП, и проекту нового, на срок до 48 часов могут задерживаться также те, кому грозит административное выдворение. Очень часто они доставляются в суды непосредственно из ОВД. Это иностранцы и лица без гражданства, у которых, кроме описанных выше проблем с поиском защитника, часто есть проблема с пониманием русского языка. То есть они находятся в ещё более уязвимом положении. Но для них бесплатный адвокат всё ещё не предусмотрен, – поясняет Глушкова. – Поэтому нельзя сказать, что эта доработка поможет всем административным правонарушителям».

Адвокат «Апологии протеста» Александр Передрук также назвал появившуюся норму «полумерой». «Прецедентная практика ЕСПЧ требует обеспечения бесплатной юридической помощью не только в случае, когда человеку грозит наказание, связанное с лишением свободы», – объяснил он. По мнению адвоката, право на такую помощь должно предоставляться и в других ситуациях, к примеру, когда человек может получить крупный штраф. Татьяна Глушкова напоминает, что в постановлении по делу «Михайлова против России», со ссылкой на которое минюст и предложил ввести в КоАП право на бесплатного адвоката, ЕСПЧ указал на необходимость учитывать не только суровость наказания, но также значимость и сложность дела.

Юрист «Мемориала» Татьяна Глушкова

Норма, предоставляющая бесплатную юридическую помощь только при административном аресте, не может считаться исполнением постановления ЕСПЧ «Михайлова против России».

По информации на сайте минюста, «административным» правонарушителям будет предоставлен адвокат по аналогии с назначением защитника в уголовном процессе. Однако в самом кодексе этот механизм не нашёл своего закрепления. Написано лишь, что «участие адвоката обеспечивается судом, прокурором, должностным лицом».

«Проект ПрКоАП не уточняет, кто может предоставлять такую помощь и как это право будет фактически реализовываться, – подтвердила Татьяна Глушкова. – Но на сегодняшний̆ день у правоохранительных органов есть отработанные процедуры взаимодействия с адвокатами по назначению в уголовных делах. Очевидно, что ими будут пользоваться и при производстве по делам об административных правонарушениях, если только не поступит каких-то альтернативных указаний». По проекту кодекса, «представитель вправе участвовать в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения» дела. Однако Александр Передрук считает, что «право на защиту должно быть обеспечено с момента фактического задержания».

По мнению Татьяны Глушковой, эти моменты должны быть чётко прописаны в проекте – и после этого кодексы необходимо снова отправить на общественное обсуждение. «Крайне размытое регулирование права на бесплатную юридическую помощь в новой версии ПрКоАП оставляет очень много вопросов», – подчеркнула она.

Косметические правки

В остальные статьи Процессуального КоАП, которые ранее забраковали правозащитники, минюст внёс лишь «косметические» правки. Новый ПрКоАП всё также не регламентирует вопросы сроков и оснований для применения процедур доставления и задержания (статьи 4.5 и 4.6). Например, полицейские снова смогут часами возить задержанных по городу в автозаке, потому что отсчёт срока «задержания» начинается только после доставления в ОВД.

Апелляция на арест по новому ПрКоАП всё так же «бессмысленна»: минюст не добавил положения, которые приостанавливали бы исполнение такого наказания на время подачи и рассмотрения апелляционной жалобы. Получается, что обжалование постановления об административном правонарушении лишается всякого смысла, так как к моменту его рассмотрения человек уже отбыл большую часть ареста.

Министерство не позаботилось и о справедливом судебном разбирательстве по «административкам». Да, доработанная версия кодекса закрепляет, что прокурор «в пределах своих полномочий» вправе участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 2.10). Однако ПрКоАП не обязывает его это делать – в том числе по тем делам, где могут назначить арест или крупный штраф. Напомним, что в постановлении 2016 года по делу «Карелин против России» ЕСПЧ указал российским властям, что если в процессе не участвует прокурор или другое должностное лицо, поддерживающее обвинение, то суд берёт на себя функции стороны обвинения – а это нарушает принципы беспристрастности суда и равенства сторон.

Старый недобрый КоАП

Новая версия проекта КоАП также сохранила все статьи, на репрессивный характер которых указывали эксперты. Доработанный проект кодекса по-прежнему содержит норму о запрете пропаганды так называемых «нетрадиционных сексуальных отношений». В 2017 году ЕСПЧ в деле «Баев и другие против России» указал, что эта норма нарушает право на свободу выражения мнения и является дискриминационной. А юрист «Мемориала» Татьяна Глушкова напоминает, что запрет «пропаганды» – это «лицензия на травлю» представителей ЛГБТ-сообщества.

Статья 13.6 новой версии Кодекса сохраняет наказание для НКО за «нарушение порядка деятельности некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента». Ранее правозащитники отмечали, что «прозрачность деятельности НКО» (именно так государство объясняет необходимость «клейма» иноагента) можно обеспечивать и менее суровыми методами. Никак не решена проблема того, что все ключевые понятия «иноагентского» законодательства трактуются максимально широко и непредсказуемо.

В новый КоАП перекочевали и «митинговые» правонарушения (по ст. 14.2 всё ещё можно будет наказывать организаторов и участников мирных несанкционированных публичных акций), наказание за неуважение и оскорбление органов власти и государственных символов (ч. 4 ст. 14.1) и наказание за изготовление и распространение продукции незарегистрированных СМИ (ст. 33.10).

Не изменилась и раскритикованная норма о побоях, которые сейчас являются административным правонарушением; к ней относят в том числе и домашнее насилие. ЕСПЧ в постановлении по делу «Володина против России» заявлял, что подобные дела нужно рассматривать только в присутствии прокурора, а судьи, участвующие в процессе, должны иметь специальную подготовку. Это, в частности, избавляет жертву от необходимости самостоятельно доказывать вину партнёра. Новая редакция кодекса не содержит ничего подобного. Напомним, по мнению правозащитников, для реальной защиты людей от домашнего насилия поправки нужно внести не только в КоАП, но и в УК и УПК. Более того, необходимо принять специальный закон о противодействии домашнему насилию, в котором были бы закреплены специальные меры воздействия на нарушителей, такие как охранные ордера и т.п.

«Не было иллюзий»

«Присутствие и в доработанной версии положений, прямо противоречащих позиции ЕСПЧ, не может не расстраивать. Орган власти, которому должно быть лучше всех известно о правовых позициях, просто их игнорирует. Это весьма печально», – с сожалением отметил адвокат Александр Передрук. «У меня не было иллюзий, что минюст может внести изменения в какие-то из норм, о которых рассказывалось в статье “Есть два кодекса”, – заявила юрист Татьяна Глушкова. – Существование каждой из этих норм не случайность, не следствие какого-то недомыслия. Они – отражение действующей государственной политики в отношении НКО, ЛГБТ-сообщества, лиц, подвергающихся домашнему насилию и так далее. Государственная политика ни по одному из этих вопросов не изменилась – так с чего бы меняться нормам?».

Юрист «Мемориала» Татьяна Глушкова

Нашей главной целью был публичный разговор о проблемах административного преследования в России и поиск решения некоторых из них. Отказ минюста учесть наши замечания не удивил ни меня, ни моих коллег: мы знаем о негативном отношении наших властей к постановлениям ЕСПЧ.