Правозащитники просят Минюст гарантировать защиту по «административкам»

А также включить в систему помощи по назначению не только адвокатов, но и юристов без статуса

Правозащитный центр «Мемориал»* при участии медиа-проекта «ОВД-Инфо»* и Комитета «Гражданское содействие»* подготовил экспертное заключение на проекты новых КоАП и отправил его в Минюст. Авторы отзыва указали на недостатки обоих проектов и рассказали, как их можно исправить. Отдельно правозащитники подчеркнули, что принятие их предложений «будет способствовать исполнению постановлений Европейского суда по правам человека и рекомендаций договорных органов ООН».

Напомним, проекты Кодекса об административных правонарушениях и Процессуального кодекса об административных правонарушениях были разработаны Минюстом по поручению правительства. Изначально предполагалось, что они будут внесены в Думу не позднее апреля, но теперь Минюст планирует сделать это только в июне: ведомство заявило о «необходимости дальнейшего обсуждения законопроектов, в том числе с общественными и экспертными организациями». «Улица» ранее писала, что проекты новых кодексов сохранили нормы, по которым ЕСПЧ неоднократно формировал неодобрительные позиции.

Минюст не заметил просьб начальства

В числе прочих проблем правозащитники в своём заключении указали на отсутствие в проектах новых КоАП гарантированного права на юридическую помощь для лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Производство по таким делам «по своей природе носит характер публичного преследования» отметили правозащитники и сослались на постановление КС от 16 июня 2009 г. № 9-П и множество решений Европейского суда.

«Мемориал»,
«ОВД-Инфо» и «Гражданское содействие»

ЕСПЧ многократно отмечал, что производство по делам об административных правонарушениях во многих случаях является «уголовным обвинением» по смыслу статьи 6 Конвенции».

Так, в постановлении по делу «Михайлова против России» ЕСПЧ пришел к выводу, что лица, в отношении которых ведётся дело об административном правонарушении, могут пользоваться и правом на бесплатную юридическую помощь.

Причем правительство ранее указывало – со ссылкой на это решение – что в новом КоАП нужно предусмотреть «возможность предоставления бесплатной юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении». Кабмин написал об этом в своём ежегодном докладе «О результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2018 год, опубликованном в ноябре 2019 года.

Еще раньше похожее предложение появилось в концепции нового КоАП, которое правительство представило в июне 2019 года. Тогда предлагалось «рассмотреть вопрос об обязательном участии адвоката» при рассмотрении тех правонарушений, где «предусмотрена возможность применения наказания в виде административного ареста». В концепции отдельно указывалось, что гарантированное участие адвоката в таких делах может быть обеспечено путем его назначения – по аналогии с тем, как это происходит в уголовном судопроизводстве.

Несмотря на эти указания, Минюст не учел их при разработке новых кодексов. Правозащитники отметили, что часть 4 ст. 1.11 проекта Процессуального КоАП предусматривает право на бесплатную юридическую помощь «в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом», но при этом не содержит указаний на такие случаи. В своем заключении они предложили Минюсту две возможные концепции решения проблемы. Юрист «Мемориала» Татьяна Глушкова объяснила «Улице», чем они отличаются.

Концептуальное единство

В первой концепции предлагается предоставлять бесплатную юридическую помощь всем лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, подведомственном суду. «Судами рассматриваются наиболее серьёзные дела», – пояснила юрист, вот почему этот подход корреспондирует позиции ЕСПЧ: суд в соответствии с Конвенцией рассматривает производство по таким делам как «уголовное преследование». «Стоит отметить, что ЕСПЧ не говорил прямо, что БЮП должна предоставляться всем таким лицам, – оговорилась Татьяна Глушкова, – Но это логичное развитие высказанных им идей». Её поддержал коллега из «Апологии протеста»* адвокат Александр Передрук: он подчеркнул, что в свете критериев Европейского суда преследование по делам об административных правонарушениях в России во многих случаях является «уголовным обвинением». Он также напомнил, что опыт обеспечения защитником за счёт государства в России уже давно не ограничивается одним лишь уголовным правом. «К примеру, статья 22 Закона о статусе военнослужащих предусматривает бесплатное оказание юридической помощи военнослужащим, проходящим военную службу по призыву. В том числе в случае производства по материалам о грубом дисциплинарном проступке, который по своей правовой природе и потенциальной санкции является ничем иным как квазиуголовным преследованием, что аналогично ситуации привлечения к административной ответственности по целому ряду правонарушений», рассказал адвокат.

Во втором варианте гарантированную помощь юриста предлагается предоставлять лицам, указанным в статье 20 закона о бесплатной юридической помощи (малоимущим, инвалидам, ветеранам, сиротам и другим социально уязвимым категориям гражданам), а также лицам, подвергнутым административному задержанию на срок свыше 3 часов (они фактически лишены возможности найти себе представителя, поскольку в суд их доставляют задержавшие их сотрудники). «Мотивы, стоящие за этой идеей, достаточно просты: обеим описанным категориям лиц – по разным причинам – сложно найти себе представителя для ведения дела», – объяснила юрист «Мемориала».

Адвокат Александр Передрук между тем считает, что нельзя ограничиваться помощью лицам, указанным в законе о бесплатной юридической помощи. Он предложил не рассматривать предложенные концепции как альтернативные, а объединить их. «Очевидно, есть и те, кто не располагает средствами на оплату юридических услуг, но при этом также может нуждаться в правовой помощи, – отметил он. – В этой связи необходимость предусмотреть в процессуальном КоАП положения, по сути аналогичные гарантиям УПК – в особенности по делам, где гражданину грозит санкция в виде реального лишения свободы – выглядит достаточно обоснованной и правильной».

Не только адвокаты

Правозащитники считают, что бесплатно защищать по «административкам» могут не только адвокаты. Этим могут заниматься и «иные лица, соответствующие квалификационным требованиям», предусмотренным ст. 8 Закона о бесплатной юридической помощи. Татьяна Глушкова пояснила «Улице», что последствия, которые могут наступить по делу об административном нарушении, «менее тяжкие», чем по уголовным делам – поэтому и требования к защитникам могут быть «несколько ниже». Юрист «ОВД-Инфо» Николай Зборошенко считает «более чем оправданным» такой подход.

Юрист «ОВД-Инфо»
Николай Зборошенко

Как показывает практика, адвокаты редко включаются в дела об административных правонарушениях, связанные, например, со свободой мирных собраний. В то время как юристы из НКО, как правило, имеют значительный опыт в ведении дел данной категории с дальнейшей перспективой обращения в ЕСПЧ. И они готовы оказывать помощь по ним.

Эту идею поддерживает и адвокат Александр Передрук. Он напомнил, что юристы по действующему законодательству допускаются в качестве защитников в делах об административных правонарушениях. «Нет никаких причин, которые могли бы ограничить их участие в подобных делах [по назначению]», – отметил он. Вместе с тем адвокат подчеркнул, что для юристов, не имеющих статуса адвоката, необходимо предусмотреть дополнительные гарантии, которые позволят им оказывать помощь обвиняемым в административном правонарушении в полном объеме – в частности, возможность беспрепятственного доступа к задержанному лицу и лицу, отбывающему административное наказание. «Эти гарантии должны предоставляться в силу самого факта оказания юридической помощи в данном порядке», – пояснил он.

Между тем адвокат Андрей Сучков, предметно занимавшийся в ФПА вопросами оплаты труда адвокатов по назначению в уголовном процессе, считает, что аналогичную защиту в делах об административных правонарушениях в идеале должны оказывать только адвокаты. «Они подтверждают свою квалификацию при входе в профессию путем сдачи квалифэкзамена, за качеством их работы можно осуществить текущий контроль через возбуждение дисциплинарного производства, есть зафиксированные требования к профессии и этике», – пояснил он. При этом Сучков признал, что сейчас адвокатов слишком мало, чтобы полностью удовлетворить потребность в защите по назначению в делах об административных правонарушениях. «Что вынуждает согласиться с предложением о допуске в эту деятельность и лиц, указанных в законе о бесплатной юридической помощи – с условием, что в делах, где происходило фактическое ограничение свободы или это предусмотрено санкцией статьи, адвокат должен принимать участие в обязательном порядке. В качестве дополнительной к защитнику фигуры вполне возможно допустить и общественного защитника, как одну из форм проявления социальной активности граждан», – подытожил он. А Александр Передрук заметил, что в кодексах необходимо предусмотреть непрерывность защиты по таким делам.

Адвокат «Апологии протеста»
Александр Передрук

Предоставление такой правовой помощи должно распространяться на все этапы производства по делу об административном правонарушении – с момента применения первой меры обеспечения производства по делу и до обжалования вступившего в силу постановления.

Из отзыва «Мемориала» следует, что привлечение защитника к участию в деле должно «обеспечиваться судом, прокурором, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении», а расходы на оплату его труда должны компенсироваться из бюджета. «В идеале возможность назначения защитника с оплатой труда из федерального бюджета следовало бы предусмотреть по всем статьям КоАП, – считает адвокат Андрей Сучков. – Хотя средств в казне для этого достаточно, но политической воли сделать бюджет более социально ориентированным и направленным на защиту прав граждан явно нет. Так что на этом этапе приходится выбирать, в каких составах КоАП право на назначенного защитника обязательно – предложенные правозащитниками критерии видятся вполне обоснованными».

Получить оперативный комментарий Министерства юстиции не удалось, однако источник в ведомстве рассказал «Улице», что «Минюст и Федеральная палата выступают за [право на бесплатного защитника по делам об административных правонарушениях]; сейчас ведётся работа над финансово-экономическим обоснованием, по результатам которой и будет принято решение».