Счётная палата – друг адвоката

В конце февраля Счётная палата опубликовала отчёт, где усомнилась в качестве юридической помощи, оказываемой адвокатами по назначению. Ведомство не ограничилось критикой – оно рекомендовало принять ряд мер для решения выявленных проблем. Но ФПА не согласилась с выводами СП и достаточно резко попросила не вмешиваться в независимость адвокатуры, частью которой является внутренний контроль корпорации за качеством работы «назначенцев». Бывший исполнительный вице-президент ФПА Андрей Сучков не поддерживает реакцию Федеральной палаты. В колонке для «Адвокатской Улицы» он указывает, в частности, что в недостатках отчёта, возможно, виновата сама ФПА, которая не приняла содержательного участия в подготовке документа. Андрей Сучков призывает адвокатуру плотнее взаимодействовать со Счётной палатой и сделать ее союзником в решении важных адвокатских проблем.

Н аконец-то улеглись страсти по поводу отчёта Счётной палаты. Теперь можно без излишних эмоций, мешающих беспристрастному обсуждкению, сказать, что в нём хорошего.

С чего всё началось

Напомню отдельные тезисы отчёта. Счётная палата сделала вывод о том, что качество помощи, которую оказывают защитники по назначению, ухудшается, и предложила проводить аттестации адвокатов. Также ведомство посчитало проблемой отсутствие перечня документов, подтверждающих выполненную адвокатами работу. И рекомендовала Минюсту с Минфином разработать его – чтобы адвокаты могли доказать объём оказанной помощи и получить за неё деньги. В отчёте также высказана озабоченность тем, что защитники по назначению часто указывают в заявлениях на оплату свои личные счета, а не банковские счета адвокатских образований, как требует закон. По мнению СП, таким образом адвокаты, возможно, занизили налоговую базу за исследуемый период на 423 млн рублей.

Отчёт и новость о нём на сайте ведомства вызвали резкую реакцию: в тот же день на сайте ФПА появилось заявление о несогласии с этими текстами. Автора отчёта – аудитора Татьяну Блинову – обвинили в небрежности, указав на неверное применение специальных понятий. А Счётной палате напомнили об отсутствии у неё полномочий по оценке качества оказываемой адвокатами юрпомощи.

Спустя две недели ФПА дала «развёрнутый ответ на отчёт», опубликовав письма в адрес председателя Счётной палаты и проводившего проверку аудитора. Повторив первые претензии, ФПА высказала обвинения – ни много ни мало – в попытке ревизии основ конституционного устройства правосудия. Федеральная палата напомнила, что адвокатура не входит в систему органов власти, а контроль качества работы защитников реализуется самим сообществом через дисциплинарные процедуры. ФПА также не поддержала рекомендацию ведомства проводить аттестацию адвокатов, объяснив, что необходимый уровень их квалификации обеспечивается корпоративными механизмами: они включают в себя экзамен на присвоение статуса, обязательное повышение квалификации и дисциплинарную ответственность. ФПА даже назвала предложение проводить аттестацию «формой внешнего контроля», хотя надо признать, что в отчёте нет ни слова о нём – как и утверждений, что аттестацию защитников должно проводить государство, а не сама адвокатура.

Кроме того, Федеральная палата указала на некорректное использование статистики о дисциплинарных производствах, якобы указывающих на низкое качество работы по назначению, а также на необоснованность выводов об уклонении адвокатов от уплаты налогов. Но надо отдать ФПА должное – в этот раз она предложила Счётной палате обсудить отчёт, чтобы скорректировать его, поскольку он имеет значение «для принятия решений управленческого характера».

Взглянем правде в глаза

Конечно, документ Счётной палаты нельзя назвать идеальным – особенно в той части, где ведомство аргументирует вывод о недостаточном качестве защиты по назначению. То, что органы адвокатуры по разным причинам наказывают адвокатов, совсем не говорит о том, что их всегда наказывают именно за некачественную работу. Здесь ФПА права – факт привлечения защитников к ответственности как раз доказывает наличие внутреннего механизма по контролю качества помощи, которую оказывают адвокаты по назначению. Такими же неубедительными выглядят доводы о том, что зачисления оплаты за защиту на личные банковские счета адвокатов определённо свидетельствуют о неуплате налогов: данные, которые приводит СП в своем отчёте, не могут быть основанием для глобальных выводов. Тем более что налоговая проверка не отделяет гонорары, которые адвокату поступили на счёт от доверителей по соглашению, от «гонораров», поступивших от государства.

Адвокат Андрей Сучков

Но боюсь, что вина в некорректности отчёта лежит и на нас, адвокатах. Хорошо, что ФПА старается наладить работу с СП – в том числе предлагает исправить отчёт. Но думается, что повлиять на его содержание можно было и до публикации.

План контрольных мероприятий Счётной палаты, в том числе и сроки проверки оплаты защиты по назначению, были опубликованы еще весной 2019 года – намного раньше её проведения. То есть было достаточно времени и для подготовки органами адвокатуры необходимых статистических данных, и для дачи нужных пояснений, и для обозначения «болевых точек» – тех же самых долгов перед защитниками по назначению, – и просто для организации конструктивного взаимодействия.

Хорошо, по каким-то причинам этого сделать не получилось. Но ведь в ходе аудита Счётная палата сама запрашивала нужную ей информацию – на это в отчёте указывают ссылки на письма ФПА. А значит, у адвокатуры была возможность в ходе проверки дать аудитору СП все пояснения (в том числе и методического характера), чтобы исключить возможность неверной интерпретации данных статистики. Можно ли после этого винить в результатах аудита лишь Счётную палату?

Подготовка к контрольной

В отличие от ФПА, которая достаточно нервно отреагировала на отчёт, я увидел в нём много положительного для адвокатуры.

Адвокат Андрей Сучков

Давайте не будем врать себе: несмотря на некоторые методические недостатки и не всегда корректное толкование статистики, в целом Счётная палата верно указала на проблемы оплаты защиты по назначению.

Более того, предположу, что у нас и СП одна задача – добиться корректной оплаты работы по назначению. И ведомство в отчёте не раз это подтверждает. Во-первых, когда напоминает о давней проблеме с задержкой выплат. Во-вторых, когда высказывает угрозу в адрес бюджета: Счётная палата предупреждает всех, кто отвечает за своевременность выплат, что адвокаты могут начать подавать иски к казне за их просрочку.

Отсутствие должного взаимодействия ФПА и СП привело к тому, что аудитор ведомства не отразила в отчёте ряд важных для адвокатуры вопросов, которые ФПА могла бы перевести на понятный госорганам «язык денег». Здесь по порядку:

1. У адвокатуры был шанс повлиять на решение давнего вопроса «двойной защиты», когда следствие или суд пытаются оставить в процессе «удобного» для них адвоката по назначению при наличии у обвиняемого защитника по соглашению. Ведь это не только незаконно, но и является нецелевым расходованием бюджетных денег. Одно лишь упоминание о возможности обращения в Счётную палату с заявлением о проведении проверки надлежащего расходования бюджетных средств, привлечения к ответственности виновных и взыскания лично с них необоснованно выплаченного из бюджета сразу отбивает у судей желание назначать «защитника-дублёра». Такой метод борьбы с «двойной защитой» доказал свою эффективность в некоторых адвокатских палатах. У адвокатуры был шанс внести этот аргумент в отчёт Счётной палаты, который Судебный департамент проигнорировать не может.
2. Те же самые доводы можно было высказать и по проблеме незаконной замены одного защитника по назначению на другого – иногда суды и следствие используют такой «перебор», чтобы получить в процесс более «комфортного» адвоката. Но ведь это приводит к дополнительным и необоснованным выплатам из бюджета – новому защитнику приходится какое-то время знакомиться с материалами дела, встречаться с доверителем для знакомства и согласования позиции и т.д. И все его действия будут «заново» оплачиваться государством.
3. Адвокатура могла подсказать Счётной палате самую болевую точку для будущих проверок защиты по назначению – МВД. Именно у этого ведомства самые большие долги перед защитниками по назначению. Напомню, аудитор указала, что денег из бюджета для оплаты защиты по назначению выделяется Суддепу достаточно, а проблема кроется в несвоевременной выплате или нецелевом использовании. По результатам проверки судебной системы аудитор выявила 160 млн рублей «нецелёвки» – то есть сработала в пользу адвокатов. И уже только за это заслуживает благодарности.
4. Нужно было напомнить Счётной палате, что несмотря на повышение размера оплаты защиты по назначению в скором времени адвокатура неизбежно вернётся к проблеме индексирования ставок, точнее, к его отсутствию. И Счётная палата готова была это услышать – в отчёте она сама указывает, что индексирование не проводилось уже шесть лет и это привело к снижению уровня доходов адвокатов в делах по назначению на 33%. Снова большое спасибо аудитору за актуализацию проблемы, хоть требования о проведении ежегодного индексирования в отчёте и не прозвучало.
5. Необходимо было добиться включения в отчёт требования о ведении систематического мониторинга расходов бюджета на оплату защиты по назначению. Усилия адвокатуры привели к бюджетированию этих расходов отдельной строкой, но теперь нужно позаботиться о пополнении этой строки. А это можно сделать лишь через демонстрацию динамики расходов, подтверждённых данными статистики.
6. Счётная палата также не затронула вопрос о взыскании процессуальных издержек с осуждённых в порядке ст. 132 УПК. А ведь эта тема была одной из главных при принятии решения о повышении размера ставок оплаты защиты по назначению – и даже стала причиной для правительственного поручения о налаживании контроля в этой сфере. ФПА нужно было указать Счётной палате на необходимость изучения этого вопроса.

Удар на опережение

Поддерживая ФПА в её стремлении наладить конструктивное взаимодействие с СП, думаю, что мы должны не только критиковать выводы аудитора и указывать на пробелы отчёта. Нужно прислушаться к высказанным рекомендациям. Мне кажется возможным предложить Счётной палате следующее:

1. Проверять сферу оплаты защиты по назначению регулярно – и в сотрудничестве с ФПА, которая укажет на основные проблемы в этой сфере.
2. Включить в аудит вопросы, которые обозначены выше.
3. Согласиться с рекомендацией СП определить понятие «квалифицированная юридическая помощь» и сформулировать критерии ее оценки. Счётная палата далеко не первый госорган, который поднимает эту проблему. То же самое говорил и Минюст при обсуждении проекта Концепции регулирования квалифицированной юридической помощи. Пока это всё ещё можно сделать решением Совета ФПА, и на очередном Всероссийском съезде принять соответствующий стандарт. 

Адвокат Андрей Сучков

Следует перехватить инициативу у Счётной палаты, которая говорит о законодательном регулировании – и сделать это средствами внутреннего адвокатского нормотворчества. Ведь никто не решит этот вопрос лучше, чем сами адвокаты. Очевидно, что если мы не сформулируем критерии сами, то это сделают вместо нас.

4. В отчёте СП предложила проводить аттестацию адвокатов и установить требования к их специализации. Опять же, об этом ранее говорил Минюст. Похоже, когда дело касается эффективности расходования бюджетных средств, доводы адвокатуры о наличии трёхступенчатого контроля (квалифэкзамен – учёба – «дисциплинарки») госорганы не вполне устраивают. Им нужен привычный подход, то есть периодическая аттестация. И уж коли эта тема повторяется неоднократно, надо задуматься о введении ежегодной аттестации внутри адвокатуры – чтобы нам не навязали государственную аттестацию защитников по назначению. Внутреннюю аттестацию можно проводить через обязательное прохождение дистанционного курса для защитников по назначению на сайте ФПА и итоговое тестирование.
5. Отчёт показал, что взаимодействие с аудитором в ходе проверки – это возможность доступа к государственным базам данных. Такой доступ нужен для налаживания полной и своевременной оплаты защиты по назначению. Пока адвокатура не добилась включения в систему межведомственного электронного взаимодействия, она могла бы получать нужную информацию в режиме разового доступа или получения нужных сведений через Счётную палату.
6. Нужно поддержать предложение СП по расширению автоматизации оплаты защиты по назначению и развитию электронного документооборота. В идеале это должен быть программный блок с доступом через личные кабинеты, который позволит:
   
   – дознанию, следствию и судам – принимать решение о назначении защитника;
   – адвокатским палатам – распределять заявки и учитывать объём работы защитника по назначению;
   – адвокатам – готовить заявления на оплату;
   – госорганам – принимать процессуальное решение об оплате, формировать платёжный документ и контролировать сроки его исполнения.
   
   

   Только в этом случае можно будет получить реальную картину защиты по назначению, объемов выплаченных денежных средств, соблюдения сроков оплаты и размера задолженности.

7. Следует активизировать работу по принятию Перечня документов в подтверждение проделанной защитником работы в целях ее оплаты. Уже появились новости, что эта работа возобновлена, но проект этого документа был разработан в ФПА и отправлен в Минюст ещё в конце 2017 года. Тогда эту тему до конца не довели. В итоге, после того как Счётная палата опубликовала свой отчёт, Следственный комитет России заявил, что до принятия перечня будет оплачивать только участие защитника в следственных действиях.
СК оплатит «назначенцам» только следственные действия
Следственный комитет отреагировал на отчёт Счётной палаты
8. Проблему задержек оплаты нужно решать прямо сейчас. Одним из «узких мест» является формирование платёжных документов – перенос вручную банковских реквизитов и прочей информации из заявления адвоката в «платёжку». Временной, но достаточно эффективной и недорогой мерой было бы формирование заявления адвоката в программе, которая одновременно генерирует QR-код со значимой информацией для проведения платежа. Такой код достаточно просто просканировать – исчезает необходимость ручного введения реквизитов. Важно, что эта идея соответствует государственным трендам: Центробанк сейчас активно продвигает систему быстрых платежей, в основе которой QR-коды; эти коды давно используются в судебных актах арбитражных судов. Поэтому такое решение для ускорения платежей будет укладываться в уже привычное для госорганов направление развития.

9. Необходимо решением Совета ФПА ввести правило о зачислении средств оплаты защиты по назначению на банковские счёта адвокатского образования. Одновременно с этим нужно высказать внятную позицию по поводу банковских счётов адвокатских кабинетов – что это должен быть банковский счёт №408 02 (по аналогии с индивидуальным предпринимателем), а не №408 17 (счёт физического лица). В Законе об адвокатуре речь идёт именно о счёте адвокатского образования (по ГК это договор банковского счёта), в том числе и применительно к адвокатскому кабинету, а не о счёте физлица (в ГК это договор банковского вклада). Пока ФПА продолжает оппонировать в этом вопросе Центробанку и Суддепу.

   Повторю, что невозможно согласиться с доводами СП, будто зачисление денежных средств на личный счёт следует трактовать как неизбежное занижение налогооблагаемой базы. Но личный счёт физлица недостижим для налогового или иного контролирующего органа без проведения специальных процедур преодоления банковской тайны. 

   Адвокат Андрей Сучков

   Конечно, адвокатура не должна быть озабочена вопросами налогового или финансового контроля, но когда речь идёт о правомерности расходования бюджетных средств, с этими доводами нужно считаться – тем более что они полностью основаны на нормах законодательства об адвокатуре.

   Кстати, вопреки прозвучавшим заявлениям ФПА эта проблема адвокатских счётов до сих пор окончательно не решена: по данным отчёта, за первое полугодие 2019 года на личные счёта адвокатов сделано более 7 тысяч перечислений на общую сумму более 23 млн рублей; понятно, что годовой результат ещё больше.

10. ФПА и АП регионов необходимо наладить взаимодействие с Федеральным казначейством и его управлениями в регионах, поскольку вопросы контроля корректности и своевременности оплаты защиты по назначению предлагается возложить на них. Федеральное казначейство, в отличие от АП и ФПА, обладает реальными сведениями о размере сумм, выплаченных адвокатам из казны.

    Эти сведения нужны адвокатуре не только для понимания общей картины оплаты защиты по назначению и корректировки своей статистики, но и для эффективной борьбы с нарушителями порядка вступления в защиту по назначению. Появится возможность сверять данные о распределении дел со списками получателей оплаты и выявлять «карманных адвокатов».

11. Не выглядит одиозным и предложение Счётной палаты о возврате в бюджет денежных средств в случае признания защиты по назначению некачественной. Во-первых, Счётная палата видит, что это решение должно приниматься на основании заключения квалифкомиссии, то есть в полном соответствии с принципом независимости и самоуправления адвокатуры. Во-вторых, это полная аналогия с возвратом неотработанного или некачественно отработанного гонорара, что тоже не вызывает отторжения. Механизм возврата лучше ввести решением Совета ФПА, а от госорганов (в данном случае от Минфина) нужно лишь согласование этого порядка в части банковских реквизитов для возврата.

    Адвокат Андрей Сучков

    На мой взгляд, порядок реализации возврата возможен следующий: совет палаты на основании заключения квалифкомиссии налагает на адвоката обязанность возвратить в бюджет полученные деньги, если защита по назначению признана некачественной.

    А если уж со всей серьёзностью относиться к вопросу взаимоотношений адвокатуры и государства в части правомерности расходования бюджетных средств, то видится следующий вариант. Поскольку обязанность организации защиты по назначению законом возложена на адвокатскую палату, и квалифкомиссия АП сама признала юрпомощь некачественной, то сначала адвокатская палата возвращает в бюджет необходимую сумму, а затем регрессно взыскивает её с адвоката.

12. Есть проблема, на которую госорганы ещё не обратили внимания, но вполне возможно, что вскоре обратят. Необходимо разработать и утвердить типовое соглашение об оказании юридической помощи при осуществлении защиты по назначению, в котором указать подзащитного как единственного доверителя. Иначе мы становимся заложниками разработанной нами же в КПЭА схемы – соглашения в пользу третьего лица, когда плательщик по соглашению (в данном случае это государство) является доверителем наравне с получателем юрпомощи. Понятно, что защита по соглашению по своей природе не укладывается в приведённую схему, и совсем не хочется, чтобы кто-то из госструктур взял её на вооружение, но повод для дискуссии в этом ключе остаётся, поэтому нужно сработать на опережение.

Убеждён, что подготовленный СП документ должен быть рассмотрен на совете ФПА. Только так может быть подготовлена обстоятельная позиция адвокатуры, направленная на конструктивное взаимодействие со Счётной палатой. Повторюсь: нам, адвокатам, нужно стремиться сделать её нашим стратегическим союзником.