Совет Европы раскритиковал изменение российской Конституции

Юристы считают это решение «вердиктом для истории»

На этой неделе Венецианская комиссия при Совете Европы опубликовала второй доклад с анализом поправок в Конституцию России. Год назад комиссия уже разбирала изменения в ст. 79 и 83 российского Основного закона. Первая поправка позволяет России не исполнять решения межгосударственных органов, если они противоречат российской Конституции. Вторая даёт президенту право прекращать полномочия судей КС. Спустя год ВК проанализировала и другие важные поправки.

Эксперты пришли к выводу, что обновление Конституции усилило президентскую власть и нарушило баланс сдержек и противовесов. Они отметила, что принятие поправки об «обнулении» и одновременное ограничение президентства двумя сроками противоречат друг другу. Комиссии не понравилось и увеличение числа сенаторов, назначаемых президентом. Также ВК отметила ослабление роли местного самоуправления. В итоге ВК пришла к выводу, что «изменения выходят за рамки уместного при соблюдении принципа разделения властей даже в президентских режимах».

В докладе подробно проанализирована и процедура принятия поправок. Эксперты пришли к выводу, что она входит в «очевидное противоречие со ст. 16 Конституции, защищающей основы конституционного строя».

Интересно, что ВК подчеркнула и ряд «позитивных изменений» Конституции:

• возросшие гарантии социальных прав;
• ограничение президентства двумя сроками;
• реализацию президентского «вето» через обращение в КС (ст. 107);
• появление в Конституции госсовета;
• расширение парламентского контроля, в том числе через заслушивание Думой ежегодных докладов генпрокурора;
• введение фиксированного шестилетнего срока для большинства сенаторов.

Юрист ПЦ «Мемориал»* Татьяна Глушкова указывает, что выводы комиссии нельзя назвать неожиданными – в целом они совпали с мнениями независимых российских экспертов. В качестве примера она приводит «два наиболее чувствительных для российских властей вывода комиссии». Первый – о том, что поправки де-факто изменяют не только главы 3–8 Основного закона, но и главы 1 и 2, а значит, не должны были вноситься без созыва Конституционного Собрания и принятия новой Конституции. Второй – что обнуление президентских сроков является поправкой ad hominem, которая касается двух совершенно конкретных людей. А принятие законов, целью которых является установление прав конкретных людей, вступает в противоречие с идеей верховенства закона. «Очень похожие формулировки мы можем увидеть, например, в открытом обращении российских общественных деятелей, опубликованном 15 марта прошлого года», – напоминает Глушкова.

Юрист ПЦ «Мемориал» Татьяна Глушкова

Фактически то, о чём год назад писали и говорили со всех доступных им трибун российские специалисты в области права, теперь подтверждено международными экспертами. Можно, конечно, порадоваться тому, что экспертиза отечественных специалистов ничуть не хуже европейской, но учитывая содержание этих выводов, поводов для печали, кажется, больше.

Эксперт указывает, что ВК – это консультативный орган. Если государство не хочет прислушиваться к заключению комиссии, то Совет Европы не может его ни к чему принудить. А отношение властей России к докладу ВК «более чем предсказуемое», говорит Глушкова. В июле 2020 года МИД сообщил, что Россия не запрашивала мнения ни Венецианской комиссии, ни других международных органов по поправкам в основной закон, «поскольку считает это своим внутренним делом».

«Заключение комиссии всё же важно, потому что это официальная оценка российских конституционных поправок авторитетным международным органом. Причём оценка не политическая, а именно юридическая, – говорит конституционалист и юрист-международник Григорий Вайпан. – В заключении ВК написаны правильные вещи, но само оно, конечно, сильно запоздало».

Юрист Григорий Вайпан

Неповоротливость структур Совета Европы – это фактор, который сильно снижает их эффективность. И тем более им не поспеть за чрезвычайщиной авторитарных режимов. Поправки приняты уже больше года назад, поезд давно ушёл.

Тем не менее Вайпан отмечает символическую важность доклада: «Это не значит, что такие заключения совсем бессмысленны. Заключение ВК по российским конституционным поправкам – это вердикт для истории. И это тоже ценно».

Напомним, весной 2020 года юрист-конституционалист Станислав Станских и правозащитник Юрий Джибладзе направили в Совет Европы петицию о проведении правовой экспертизы поправок в Конституцию. Обращение поддержали 250 тыс. россиян, включая 120 юристов, правозащитников, ученых и общественных деятелей. В среду, 31 апреля, Станислав Станских подтвердил «Улице», что решение Венецианской комиссии связано с петицией. «Мы рады, что Совет Европы провёл правовую экспертизу», – сказал он. Ранее он подробно рассказал читателям «Улицы» о том, для чего создал петицию – и чего ожидал от Совета Европы.