России порекомендовали изменить поправки к Конституции

Совету Европы не понравились нормы о неисполнении решений ЕСПЧ и увольнении судей КС

Вчера Венецианская комиссия СЕ опубликовала заключение о поправках в статьи 79 и 125 российской Конституции. В конце января Парламентская ассамблея Совета Европы попросила комиссию рассмотреть проект изменений, позволяющих России не исполнять решения международных органов, если они противоречат Основному закону РФ. Комиссия должна была оценить их на соответствие п. 1 ст. 46 Европейской конвенции об обязательности решений ЕСПЧ и другим международным договорам. ПАСЕ также просила ВК проверить нормы на соответствие ст. 15 Конституции РФ, которая декларирует приоритет международных соглашений над национальными законами. Однако комиссия не стала этого делать, пояснив, что это прерогатива российского Конституционного суда. Но при этом ВК сама обратила внимание на поправку, которая позволяет президенту при поддержке Совета федерации «увольнять» судей КС.

Изучив поправки, Комиссия отметила, что новые нормы в целом повторяют изменения, внесённые в Закон о Конституционном суде в 2015 году. Тогда КС РФ получил право объявлять решения Европейского суда неисполнимыми, если они, по мнению Суда, противоречат российскому Основному закону. Комиссия напомнила, что эти поправки в ФКЗ уже были предметом её оценки и сделанные тогда выводы об их противоречии Европейской конвенции сохраняют свою актуальность.

ВК подчеркнула, что Россия должна исполнять Венскую конвенцию о праве международных договоров, к которой она присоединилась. По этой конвенции, РФ не может оправдывать неисполнение взятых на себя обязательств положениями внутреннего законодательства, в том числе Конституции. И все национальные органы, даже КС, должны выполнять это требование.

Венецианская комиссия Совета Европы

Исполнение решений ЕСПЧ является критически важным компонентом системы Европейской конвенции. Право на защиту станет иллюзорным, если решения ЕСПЧ не будут исполняться… Авторитет ЕСПЧ и всей конвенционной системы во многом зависит от эффективности механизма исполнения решений Европейского суда.

По мнению Комиссии, если толкование ЕСПЧ положений Европейской конвенции вступает в противоречие с конституцией страны, то конфликт не должен разрешаться просто через отказ исполнять решения Страсбургского суда. ВК напомнила, что у государств, недовольных решениями ЕСПЧ, уже есть механизм их оспорить: например, они могут обратиться в Большую палату Суда. Также и конституционные суды могут вести «конструктивный диалог» о приемлемых способах исполнения решений Суда. Комиссия напомнила, что российский Конституционный суд уже демонстрировал открытость к такому диалогу с ЕСПЧ. Несмотря на то, что Суд объявил неисполнимым решение по делу «Анчугов и Гладков против России», он всё же велел внести изменения в национальное законодательство.

Напомним, что этот же пример в интервью «Улице» приводила судья КС в отставке Тамара Морщакова. «“Дело Анчугова и Гладкова”, казалось бы, бескомпромиссно столкнуло решение ЕСПЧ и российскую Конституцию. Потому что российская Конституция чётко указывает: все лишённые свободы лишаются и избирательных прав. А в ЕСПЧ заявили о нарушении прав граждан, – рассказала Морщакова. – Но на самом деле у России просто был недифференцированный понятийный аппарат для квалификации того, что есть лишение свободы. Ведь лишением свободы бывает и колония для пожизненно осуждённых, и колония-поселение, и осуждение к лишению свободы условно. А значит, российскому законодателю достаточно определиться, какие из этих видов наказания подпадают под термин «лишение свободы» в конституционной норме. И КС в своём решении одновременно подтвердил противоречие между решением ЕСПЧ и нашей Конституцией – но и обозначил возможности согласования».

Cудья КС в отставке Тамара Морщакова

Европейская юрисдикция заинтересована в том, чтобы по результатам её рассмотрения были приняты конкретные меры. На самом деле путь к этому весьма разнообразен.

Также Венецианская комиссия подчеркнула, что право КС объявлять решения ЕСПЧ неисполнимыми «не должны распространяться на индивидуальные меры защиты, такие как требования о выплате справедливой компенсации».

Отметив, что реальное влияние поправок в Конституцию во многом будет зависеть от практики КС РФ, комиссия выразила беспокойство по поводу нового механизма отстранения судей КС от должности – по представлению президента и поддержке Совета федерации. По мнению ВК, это «может увеличить возможность влияния исполнительной власти на Конституционный суд» и «делает суд уязвимым для политического давления».

В итоге комиссия рекомендовала либо отказаться от поправки в ст. 79 Конституции, либо привести её в соответствие с поправкой в ст. 125 Конституции. Дело в том, что в изменённой ст. 79 говорится, что решения международных органов, противоречащие Конституции, «не подлежат исполнению». Тогда как по новой ст. 125 Конституционный суд «разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов».

Юрист-международник Наталия Секретарёва назвала заключение комиссии «довольно предсказуемым». «Венецианская комиссия не сказала ничего революционного: заключение развивает позиции, сформулированные ещё в 2016 году по поправкам в ФКЗ “О Конституционном суде”», – пояснила она. Более того, юристка считает бесполезной «серьёзную критику» новой ст. 79 Конституции: «Комиссия говорит, что эта формулировка является более широкой, чем нынешняя редакция ст. 79. Но чем помогла отсылка к правам и свободам человека и основам конституционного строя – предположительно более высокий стандарт – когда КС вынес постановление о невозможности выплаты компенсации, назначенной ЕСПЧ бывшим акционерам ЮКОСа? Как может сама по себе выплата денег противоречить Конституции? Тем не менее КС решил, что может, и поправки к Конституции ему для этого не были нужны».

Наталия Секретарёва пояснила «Улице», что заключения Венецианской комиссии носят рекомендательный характер: «То есть это советы, которые Россия может смело игнорировать. Что она, наверное, и сделает». По словам юристки, вчерашнее заключение от 18 июня было сделано в контексте сбора информации для 10-го доклада ПАСЕ об исполнении решений ЕСПЧ. «Мнение ВК получит почётный абзац в этом докладе, потом окажется в каких-нибудь ещё документах Совета Европы и, может, со временем даже перекочует в какое-нибудь постановление ЕСПЧ. Но на конституционные процессы в России оно точно не повлияет, – уверена она. – В любом случае, поправки к Конституции приняты парламентом, подписаны президентом. На носу “всенародное голосование” – чтобы быть релевантной, Венецианская комиссия должна была принять заключение много месяцев назад, а не тянуть с января».

Хотя вчера Венецианская комиссия дала оценку только двум поправкам к Конституции России, ПАСЕ уже запросила её мнение по остальным изменениям и процедуре их принятия. Поводом для этого стала петиция российских юристов, правозащитников и общественных деятелей, под которой подписались более 200 тысяч россиян. Координатор петиции, президент Центра развития демократии и прав человека Юрий Джибладзе, в беседе с «Улицей» подчеркнул, что даже если Комиссия не успеет подготовить свою экспертизу до проведения голосования, её оценка будет всё равно иметь большое значение. «Во-первых, эту Конституцию нам придётся всё равно менять – и лучше раньше, чем позже. Оценки авторитетных международных специалистов тогда точно пригодятся, – сказал он. – Кроме того, положительная экспертиза Венецианской комиссии в отношении Конституции 1993 года была одним из оснований принятия России в члены Совета Европы в 1996 году. В последние годы вопрос о членстве России в этой общеевропейской организации активно обсуждается другими странами-членами, политиками и гражданскими активистами. Заключение ВК будет иметь важное значение и в этих дискуссиях».