«Санкции в современном мире – суррогат войн прошлого»

Слово «санкции» стало одним из самых популярных за последние 10 лет. Но как это часто бывает, представление о санкциях далеко от реальности. В этом убедилась «Улица», поговорив с партнёром «Пепеляев Групп», известным юристом Романом Бевзенко. Он рассказал, что санкции непосредственно против России как государства так до сих пор и не введены, иначе ограничения для россиян были бы намного серьёзнее. Бевзенко раскритиковал и «брюссельских бюрократов», и российские власти. А ещё он уверен, что российские юристы могут неплохо зарабатывать на санкциях – но для этого нужно действительно разбираться в этом вопросе.

Политика или право

– С точки зрения многих россиян, санкции – это больше про политику, нежели про право. Вы согласны?

– И да, и нет. Поэтому давайте начнём с теории санкций. И в обыденном, и в юридическом языке они часто ассоциируются с наказанием. Но природа санкций другая. В английском юридическом языке есть более точное обозначение – restrictive measures, то есть «ограничительные меры».

То, что мы называем санкциями, – это в первую очередь проявление суверенитета государства. Оно как бы говорит: «Мне не нравится, что делает другое государство, но у меня нет над ним власти. Поэтому всё, что я могу – это выразить своё отношение к его действиям. Я ограничу возможности правовых контактов между собой, своими гражданами и санкционируемыми лицами». И в этом смысле санкции действительно не вопрос права, а суверенное политическое решение.

В толстых книгах по теории санкций обычно пишут, что санкции в современном мире – суррогат войн прошлого. Мол, когда в XVI – начале XX века какой-нибудь стране не нравилось, что делает другая (например, в стране X убивали протестантов, а стране Y, в которой население было в основном протестантское, это не нравилось), то она просто нападала на неё. Но в конце XX – начале XXI века считается, что так делать нельзя. Поэтому вместо нападения государства применяют санкции.

– А известно, когда такие «страновые» санкции впервые применили?

– Какие-то отдельные случаи экономических санкций были известны и в античности. Но серьёзные санкционные практики – это вторая половина ХХ века. Самые известные из них – против Родезии и ЮАР.

– А когда применение санкций стало связываться с правом?

– С конца 1990-х идёт процесс, который называют «юридизация санкций». Это значит, что решения о введении санкций всё-таки подчиняются неким правовым принципам. А не просто «мне не нравится, что люди в Китае в основном черноволосые, поэтому давайте санкционируем Китай». И в этом смысле санкции перестали быть исключительно вопросом политики.

Ещё одна важная тенденция, которую отмечают аналитики, – это персонификация санкций. В последней трети XX века санкции вводили в отношении стран в целом. Например, Великобритания санкционирует Аргентину за нападение на Фолклендские острова. Это означает, что под ограничительные меры попадают все граждане и юридические лица, связанные со страной. Для страны это беда. По большому счёту это коллективная ответственность граждан за действия правительства, то есть что-то фундаментально неправовое. Ведь возникает вопрос: почему должны страдать и те люди, которые его не поддерживали? А персонификация санкций – это когда ограничительные меры вводят, например, в отношении аргентинских военных, а не всей страны. И это тоже отчасти показывает, что санкции теперь вопрос не политики. Что они переходят в правовое русло.

Ещё важно понимать, что санкции бывают двух видов – международные и автономные. Международные принимаются наднациональными организациями, например ООН. Автономные – отдельными государствами или блоками государств.

– Кстати, а можно санкционировать собственных граждан?

– Практика, когда страны Евросоюза, Великобритания и США санкционируют собственных граждан, существует. Причём не важно, имеют ли они единственное или двойное гражданство, например Великобритании и России. И это выглядит откровенно пугающе, абсолютно нелепо.

Если ты считаешь, что твой гражданин действует неприемлемо, то у тебя есть меры для его административного или уголовного преследования. Например, некий гражданин Великобритании публично поддерживает или совершает какие-то действия, которые сама Великобритания считает нарушением принципов международного права или международно-правовым преступлением. Тогда это означает, что гражданин совершает или административное, или уголовное правонарушение по праву Великобритании, например разжигание межнациональной розни или что-то в этом духе. Почему бы Великобритании не пойти путём уголовного преследования такого гражданина? Да потому что в этом случае будут действовать правовые принципы, выработанные столетиями: гласный судебный процесс, презумпция невиновности, состязательность и так далее. У властей есть риск проиграть процесс.

Поэтому, конечно, чиновникам больше нравится одним росчерком пера включить собственного гражданина в санкционные списки, чем возиться с уголовной ответственностью. В этом смысле Россия, кстати, более последовательна, чем та же Англия. Здесь не санкционируют собственных граждан. Другое дело, что в России есть такой чудовищный инструмент, как закон об «иностранных агентах», – и это есть квазисанкционный режим.

Окончательное решение «иноагентского» вопроса

Максим Крупский рассказывает, чем опасен единый закон об «иноагентах»

– На ваш взгляд, насколько корректно правовые принципы применяются в вопросе санкций в отношении России и россиян?

– В отношении России как страны санкций нет. Есть секторальные санкции: они распространяются на правовые контакты граждан и компаний санкционирующего государства с лицами из санкционируемого государства – в определённой сфере. Например, им запрещают что-то поставлять, заключать определённые сделки, выдавать займы, покупать ценные бумаги. Так, ЕС запрещает лицам, подчинённым правопорядкам своих государств-членов, предоставлять займы российским государственным компаниям.

– Для меня открытие, что против России формально нет санкций. А как бы они могли выглядеть?

– Например, на территории Евросоюза автоматически замораживали бы имущество любого россиянина. Визы всех россиян аннулировали бы без возможности получить их в будущем, всех граждан России депортировали бы из санкционирующей страны. Все банковские счета заблокировали бы – и российский паспорт стал бы «волчьим билетом». Но такого в мире уже нет, повторюсь, что это было бы серьёзным попранием идеи недопущения коллективной ответственности.

– А что с персональными санкциями?

– Да, существуют персональные санкции в отношении конкретных россиян, действия которых рассматриваются санкционирующими правопорядками как неприемлемые. Но зачастую работа по сбору доказательств для включения в санкционные списки ведётся очень плохо.

Партнёр «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко

Иногда мне кажется, что даже наши чиновники работают лучше, чем например, брюссельские. Я видел некоторые материалы по персональным санкциям, так это просто катастрофа: ошибка на ошибке, бездоказательные упрёки.

Наконец, забывается, что главная цель санкций – подтолкнуть человека к изменению поведения. Мне известно много примеров, когда основания для включения в санкционные списки отпадали – но европейские чиновники это игнорируют и продолжают держать лицо в санкционных списках. Я не хочу называть конкретные лица и казусы, но то, что я видел, просто чудовищно с точки зрения качества работы санкционирующего органа.

– Говоря о персональных санкциях – насколько соответствует праву внесение в санкционные списки родственников чиновников и бизнесменов? Учитывается ли что-то, кроме родства?

– В санкционном законодательстве есть такое понятие – лицо, связанное с санкционированным лицом (associated person). Недостаточно простой родственной связи для того, чтобы быть признанным таким ассоциирующимся лицом. На этот счёт есть довольно устойчивая судебная практика – например дело Tay Za (бирманский магнат, которого ЕС включил в санкционный список; санкции наложили и на его сына, тот оспорил санкции в Суде ЕС и выиграл. – «АУ»).

Нужно быть вовлечённым в деятельность санкционированного лица. Например, если некий политик был санкционирован, то его супруга не включается в санкции автоматически. Однако если супруга вовлечена в политическую активность, например участвует в его публичных акциях, то она может быть квалифицирована как associated person.

– Хорошо, вот недавно суд ЕС отменил санкции против матери Евгения Пригожина. Понятно ли, почему её внесли в списки – и почему исключили?

– Суд отменил, но если вы посмотрите опубликованные 15 марта санкционные списки, то увидите, что она опять в них попала. Это к вопросу о том, что от брюссельской бюрократии можно за голову хвататься.

Вообще, если говорить о ЕС, то есть три механизма исключения из санкций. Первый – когда ты представил в санкционирующий орган доказательство его ошибки. И если ты убедишь в этом орган, он отменит санкции. Второй способ: раз в полгода ЕС пересматривает санкционный список. На очередном продлении можно представить доказательства, что в отношении тебя больше нет санкционных оснований. Например, ты перестал занимать какую-то должность, за пребывание в которой были введены санкции. Третий способ – это суд ЕС. Ты обжалуешь действия санкционирующего органа, и, допустим, суд с тобой соглашается и отменяет санкции. Но ничто не мешает органу после вступления в силу решения суда сказать: «А мы считаем, что есть новые обстоятельства». И ты опять попадаешь в санкционный список. Что и произошло с матерью Пригожина.

– Но она из-за преклонных лет вряд ли участвует в деятельности ЧВК «Вагнер». Почему её вообще посчитали «ассоциируемым лицом»?

– Потому что она какое-то время была акционером компании «Конкорд», которая получает существенные государственные заказы – и за счёт финансирования которой существует эта ЧВК.

– Как работает суд ЕС по делам о санкциях? О нём мало известно, в отличие от того же ЕСПЧ. Расскажите, пожалуйста.

– Это обычная первая инстанция, она называется General Court of the European Union. Так называемый «административный трибунал», который рассматривает жалобы на действия органов ЕС. Процедура очень похожа на то, как это принято в международных судах и арбитражах. Есть раунд обмена документами, иск, отзыв, возражение на отзыв, дополнительный отзыв. Стороны обменяются не только юридическими позициями, но и доказательствами. После этого дело слушается в публичном заседании, на котором обсуждаются факты дела и юридические позиции сторон – и суд удаляется на вынесение решения.

Вторая инстанция, апелляционная, называется ECJ – European Court of Justice. Это высшая судебная инстанция ЕС, судьи которой обычно воспринимаются как максимально отключённые от текущей политической повестки и исповедующие принцип rule of law. Кстати, наблюдая за последними санкционными делами первой инстанции, многие европейские юристы говорят, что и этот суд явно не хочет подыгрывать исполнительным органам ЕС.

– А помогают ли снять санкции «письма поддержки»? Например, недавний скандальный кейс с письмом в Еврокомиссию с просьбой снять санкции с Михаила Фридмана...

– Жизнь показывает, что нет. Хотя как элемент некоего досье лица, желающего быть исключенным из списков, – это, наверное, неплохо. Например, когда лицо упрекают в том, что оно входит в ближний круг президента Путина. А другие лица, вызывающие доверие у санкционирующей юрисдикции, утверждают: нет, не входит. Теоретически это может быть доказательством, что санкционирующий орган ошибся. И это будет основанием либо для административного снятия санкций – чего в реальной жизни, увы, не происходит: незаметно, чтобы исполнительные органы были готовы признавать свои ошибки. Либо для снятия их в судебном порядке – как наложенных без должных правовых оснований.

Суверенная дискриминация

– Что вы думаете про дискуссии о санкциях «против обычных людей»? Достигают ли они цели – или это просто дискриминация без положительного результата?

– Начнём с того, что это не санкции – ни секторальные, ни персональные. Например, IKEA ушла из России не потому, что она санкционировала россиян. Есть компании, которые говорят: «Мы не хотим присутствовать в такой-то юрисдикции». Это их собственное решение. Поэтому нельзя говорить, что граждане России из-за санкций лишились Ikea, полётов Lufthansa или возможности пользоваться Visa.

Партнёр «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко

Вообще, это интересный вопрос политики права. Гигантская транснациональная корпорация пришла в страну, заработала сверхприбыли. Есть ли у неё социальная ответственность перед «бывшим клиентом» – населением страны, которое она приучила к услугам и товарам определённого – как правило, высокого – качества? Это можно обсуждать с точки зрения правовых принципов. Но точно не в разрезе санкций.

– А что с визовыми ограничениями и частичным закрытием границ для обладателей российского паспорта? Это нарушает право на свободу передвижения, разве нет?

– Теория международного права исходит из того, что равный над равным не имеет власти. Ни у какого государства нет обязанности принимать на своей территории всех. Из теории суверенитета вытекает, что суверен может сказать: «В таких-то ситуациях не буду выдавать визы». Это неправовое поведение? В каких-то случаях – да. Когда нарушаются базовые принципы естественного права, например принцип справедливости, равенства.

Допустим, когда суверен говорит: «Я не буду пускать на свою территорию граждан такой-то национальности» – это дискриминация по национальному признаку, это неправовое. Кроме того, могут быть ситуации, связанные с необходимостью посетить больных или умирающих родственников. Или когда невозможность получить визу препятствует общению членов семьи. Это тоже будет нарушением фундаментальных прав, которые сильнее, чем власть суверена.

– У многих неизбежно возникает вопрос – а дискриминация «по паспорту» чем-то принципиально отличается от дискриминации по национальности?

– Это она и есть.

– Получается, когда россияне пишут петицию с просьбой снять с них визовые санкции – в их просьбе нет смысла?

– Это просьба россиян изменить политику суверена. Суверен может прислушаться или нет – на то он и суверен. В пределах территории, на которой он имеет суверенную власть, он может делать то, что пожелает.

Однако, опять-таки, суверенная власть не безгранична. Вот, допустим, суверен решил, что будет на своей территории убивать евреев. Какое другим дело, что я у себя убиваю евреев? Так могла бы рассуждать нацистская Германия. Но этот суверен, например, входит в ООН, то есть подчиняется глобальному наднациональному органу. В некотором смысле вхождение в ООН означает, что государство поделилось частью своего суверенитета, ограничило свою власть в пределах своих границ. Появляется возможность предъявить претензии этому суверену от имени ООН. Поэтому и существует понятие международного преступления: это, например, агрессивная война, геноцид или преступление против человечности. Так что если суверен решит убивать у себя евреев, мировое сообщество в лице ООН ответит: «Нет, ты не можешь так делать, поэтому вот тебе вторжение международных войск». А неправовые визовые ограничения пока не тянут на международное преступление, тут каждый суверен в своем праве.

Партнёр «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко

Хотя, ещё раз повторю, вполне могут появиться случаи, когда государству, принявшему решение о полном отказе от выдачи виз по признаку национальности, можно будет предъявить претензии в связи с дискриминацией или ущемлением фундаментальных прав человека.

– Год назад многие онлайн-магазины отменили доставку в Россию – и должны были вернуть деньги за покупки. И тут Visa и Mastercard прекратили обслуживать российских клиентов. То есть покупателям не вернули деньги – по сути они оказались заморожены. Это соответствует принципам санкционного права?

– Этот казус решается элементарно. По российскому праву – впрочем, аналогичные решения есть в любой более-менее развитой юрисдикции – невозможность исполнения обязательства прекращает это обязательство. Если я заплатил деньги, а товар поставить невозможно, это основание прекращения договора и возврата денег. Добросовестный продавец должен искать способы вернуть деньги, иначе он нарушает обязательства, возникающие в результате прекращения договора. Это вопрос желания сотрудничать. Но суммы относительно небольшие, никто не будет из-за них судиться. И коммерсанты ловят шанс не возвращать деньги покупателям.

– Расскажите про правовые основания обхода санкций. Вот есть турецкий пример, что наработанные за год пути могут внезапно отрезать. Получается, обходная логистика никак не защищена законом – только политическими договорённостями?

– Есть так называемые вторичные санкции США. Это санкции за помощь в обходе санкций. Есть преследование за обход санкций в уголовном порядке. Например, в ЕС обход санкций объявлен общеевропейским преступлением. Впрочем, насколько я понимаю, пока это просто декларация, не подкреплённая принятием конкретных норм. А так каждое государство по-своему решает, как относиться к обходам санкций: санкционировать третьих лиц или преследовать в административном или уголовном порядке. Последнее сильно завязано на доктрину уголовного права, его экстерриториальность и прочее.

Санкции как возможность

– Я бы хотела поговорить про влияние санкций на российских юристов. Прежде всего – на юридический рынок...

– Если мы говорим про исход иностранных юрфирм из России, это не вопрос санкций. Это вопрос политики глобальных юридических компаний – как с IKEA. По каким-то причинам они решили, что хотят закрыть офисы в Москве. Их право. Российские юристы как сообщество вообще не страдают от санкций, потому что с дипломом российского юриста ты и так не можешь практиковать ни в Брюсселе, ни в Лондоне, ни в Нью-Йорке. У любой юрисдикции есть правила, связанные с защитой национального юридического рынка. Любопытно, что у нас их не было.

Партнёр «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко

Ни одна серьёзная большая юрисдикция никогда в жизни не пускала к себе иностранные юридические бренды. Мы в этом смысле были исключением. Мы совершенно не защищаем национальный юридический рынок от иностранцев.

– Разве у «ильфов» была опция не уходить?

– Конечно. Просто не надо было работать с санкционированными лицами и выполнять секторальные санкции. Возможно, это и есть истинная причина ухода – ведь в этом случае они потеряли бы большие доходы, а московские и петербургские офисы требуют затрат.

– И многие остались?

– Все ушли. Ещё раз: они ушли не потому, что им приказали – это их собственное решение.

«Не очень плохо, а просто плохо»

Как «спецоперация» изменила российский юридический рынок

– Как вы относитесь к внесению в санкционные списки судей российского Конституционного Суда и сотрудников Минюста?

– Я не хочу здесь описывать свои эмоции и отношение к этому. Но формально они подпадают под санкционные критерии, которые есть, например, в законодательстве ЕС. Поэтому это было ожидаемо.

– Как вы относитесь к тому, что российские компании не могут получить полноценную юридическую помощь за рубежом из-за санкций?

– Это серьёзная проблема. Во многих юрисдикциях они не могут пойти в суд, не будучи представленными юристами. Так что это было бы нарушением фундаментального права на суд. Насколько я знаю, европейцы это тоже понимают – и допускают оказание юридических услуг, связанных с участием в судебных процессах и в арбитражах. Если же речь о консультировании, связанном с покупкой недвижимости, строительством или финансовыми инструментами – мы возвращаемся к вопросу о проявлении суверенной воли. Суверен не хочет, чтобы подчинённые ему лица оказывали такие услуги кому-то. Пока суверенная воля не переходит в плоскость деяний, которые признаются международными преступлениями или не нарушает фундаментальных прав гражданина, суверен в своём праве.

– Как санкции, по-вашему, влияют на российских юристов?

– По моим ощущениям, некоторые юристы стали больше зарабатывать, поскольку санкции подкинули новую сферу деятельности. Вопросы санкционного compliance, применения санкционных режимов, причём не только американских и европейских, но и российских, – это то, на чём сейчас зарабатывают юристы. Кроме того, люди, которые обслуживались в «ильфах», теперь будут обслуживаться у национальных юрфирм. Стало больше клиентов.

– У меня ощущение, что вы описываете какой-то небольшой сегмент. Я наблюдаю, что доходы рядовых юристов, наоборот, падают, потому что беднеют их клиенты.

– Падение происходит не из-за санкций, а из-за общего снижения экономического благосостояния. Например, ушла та же IKEA, и тысячи поставщиков разорились. На поставщиков работало условно полтора миллиона человек – они остались без работы. Теперь они не могут оплачивать юристов в бракоразводных процессах или при покупке недвижимости. Очевидно, потеряли и юристы, которые работали на IKEA. Влияют ли на это санкции? Нет. Просто это IKEA ушла.

Партнёр «Пепеляев Групп» Роман Бевзенко

Юристы, которые разобрались в санкциях, зарабатывают на них. Как в пандемию зарабатывали на знании пандемийного законодательства. Это ситуативная история.

– Напоследок хочется задать вопрос: а насколько вообще «работают» санкции? Тот же Иран живёт под ними – и вроде ничего живёт, даже оружие другим странам поставляет...

– Это не юридический вопрос, а вопрос выживаемости определённого политического режима – или даже общества – в условиях фактически мировой изоляции. По моим наблюдениям, и российское общество, особенно в лице элит, и российская экономика значительно сильнее интегрированы в международное сообщество, чем, скажем, Иран до санкций. Здесь и надо искать ответ на вопрос о том, работают ли санкции и сработают ли санкции. Это скорее вопрос к представителям экономической науки и политологии. Они должны отвечать, способны ли санкции со стороны ведущих юрисдикций привести к режимной трансформации.

– Представители власти часто используют такой тезис: «Санкции – это просто попытка уничтожить нашу экономику, наших производителей. Не было бы украинского повода – нашли бы другой. Это просто элемент нечестной конкуренции». Что вы об этом думаете?

– Я не думаю, что это правильное утверждение. Условный «цивилизованный мир» живёт по определённым правилам, которые соблюдаются, пусть иногда и хотя бы для видимости, всеми. Это сменяемость власти, независимость суда, выборы с вариативностью кандидатов, свобода слова и так далее. Нарушаешь эти правила – не будешь частью «цивилизованного мира». Собственно, это и произошло.

А что касается нечестной конкуренции – я не думаю, что конкуренция вообще была. Россия традиционно поставляет ресурсы, а люди на Западе изобретают технологии, которыми мы в России пользовались. Мы пользуемся гаджетами, созданными в США, ездим на машинах, разработанных в Германии, носим одежду, придуманную французскими и итальянскими дизайнерами, и так далее. Понятно, что есть кое-какие сферы, где это не так: космическая отрасль, военно-промышленный комплекс... Но это скорее исключения, чем правило.

Собственно, в моей картине мира это и был правильный путь для нашей Родины – пользуясь исторически принадлежащими нам природными богатствами, постоянно повышать уровень образованности и интеллектуальной элиты, и народа в целом для того, чтобы самим через какое-то время начать генерировать идеи и изобретать. И через это «слезть» с нефтяной иглы. Однако я не видел признаков такого стремления у наших властей, увы.

Сравните, например, с политикой Китая – ведь западные университеты забиты талантливыми китайскими студентами. Почему они это делают? Они хотят из всемирной мастерской превратиться в центр, где придумывают технологии. Это по идее должен быть и наш путь – из всемирной бензоколонки и газового хранилища стать страной, придумывающей технологии. Но реализация этого плана явно отложилась на какое-то количество лет.