«Скорее хорошая новость, чем плохая»

На этой неделе Европейский суд по правам человека вынес долгожданное постановление по жалобе на закон об «иноагентах». В деле «“Экозащита”* и другие против России» указаны 73 заявителя – но не будет преувеличением сказать, что за ним следило всё гражданское общество. В результате решение Суда не понравилось, кажется, никому: российские власти заявили, что «закон хороший»; правозащитники – что постановление получилось «беззубым» и «откровенно запоздало». Ведущий юрист Института права и публичной политики*, юрист секретариата ЕСПЧ в 2017–2021 годах Светлана Миронова в своей колонке для «Улицы» попыталась найти объяснение, почему решение Суда оказалось именно таким.

Назад в 2013-й

14 июня 2022 года Европейский суд по правам человека опубликовал своё постановление по делу «“Экозащита” и другие против России». Постановление, которого российское гражданское общество ожидало девять лет. В нём Суд наконец-то оценил российское законодательство об «иностранных агентах» на предмет соответствия нормам Европейской конвенции по правам человека – и пришёл к неутешительным выводам.

Первая такая жалоба была подана в ЕСПЧ ещё в 2013 году. Тогда в Суд обратились 13 общественных организаций, включая именитых «Комитет против пыток»*, «Гражданское содействие»*, «Международный Мемориал»* и Московскую Хельсинкскую группу*. Однако их жалоба пролежала в Суде четыре года – и только потом была наконец направлена российскому правительству (вместе с другими 48 жалобами НКО-«иноагентов») для ответов на вопросы Суда. За это время законодательство об «иностранных агентах» успело несколько раз измениться – приросло всё новыми ограничениями.

В итоге ЕСПЧ рассмотрел жалобы уже 73 общественных организаций, которые были поданы в 2013–2018 годы. Анализируя доводы сторон, Суд не стал фокусироваться на каждом отдельном деле – он оценивал сами нормы закона, иллюстрируя их примерами из разных жалоб. Так, рассматривая понятие «иностранного финансирования», Суд отметил курьёзный, казалось бы, случай, когда норвежский отель возместил пермскому Центру гражданского образования и прав человека* переплаченную сумму за аренду помещений и номеров. Но именно это стало для российских властей поводом заявить об «иностранном финансировании» организации (см. §107 постановления).

«Никаких разумных аргументов»

 В деле «“Экозащита” и другие против России» Суд решил рассмотреть жалобы по статье 11 Конвенции (гарантирует свободу объединений) в свете статьи 10 (свобода выражения мнений). ЕСПЧ отметил чрезвычайную расплывчатость и неопределённость понятий «политической деятельности» и «иностранного финансирования» в российском законе. В постановлении говорится, что они дают российским органам исполнительной и судебной власти очень широкую свободу усмотрения на практике.

В принципе одного этого было достаточно для вывода, что вмешательство в право заявителей на свободу объединений не было основано на законе. Однако ЕСПЧ решил пойти в своём анализе дальше – и рассмотрел вопрос о необходимости законодательства об «иноагентах» в демократическом обществе. В этой части постановления Суд раскритиковал создание отдельной категории НКО – «иноагентов» – и введение повышенных требований к их отчётности и частоте проверок со стороны надзорных органов. Он указал на фактическое ограничение доступа НКО к разным источникам финансирования – ведь на практике организациям приходилось выбирать между «иноагентским» статусом и возможностью получать государственные гранты. Также Суд констатировал непредсказуемость применяемых к «иноагентам» санкций.

Ведущий юрист Института права и публичной политики Светлана Миронова

В постановлении говорится, что российские власти не представили никаких разумных аргументов относительно необходимости подобного вмешательства в права заявителей. И не доказали, что обычного законодательства об общественных объединениях было недостаточно для целей надзора за их деятельностью.

Одним из заявителей по делу был «Международный Мемориал», ликвидированный в апреле этого года по решению российских судов. Ещё в декабре 2021 года ЕСПЧ принял решение о применении обеспечительных мер в отношении организации – и предписал российским властям не ликвидировать её до окончания рассмотрения жалобы в Суде. Поскольку российские власти не стали выполнять предписание, ЕСПЧ также установил нарушение статьи 34 Конвенции, гарантирующей право индивидуальной жалобы.

К сожалению, Суд не стал отдельно рассматривать жалобы заявителей на нарушение статьи 14, предусматривающей запрет дискриминации, а также статьи 18 Конвенции, по которой НКО-«иноагенты» жаловались на политически мотивированное преследование со стороны государства. На мой взгляд, да и по мнению многих других российских юристов и правозащитников, это большое упущение со стороны Суда. С другой стороны, хотя жалобы на нарушение этих статей остались напрямую не рассмотренными, в тексте постановления содержится оценка действий российских властей и в этой части. Как я уже говорила, Суд отметил: 

• НКО-«иноагенты» были выделены государством в отдельную категорию;
• к ним предъявлялись слишком жёсткие требования, которых не знало никакое другое общественное объединение;
• совокупность наложенных ограничений и применяемых санкций создала так называемый «охлаждающий эффект», который заставлял многих заявителей закрываться, сужать сферу своей деятельности или отказываться от большей части финансирования.

Дело «“Экозащита” и другие против России» интересно ещё и с процедурной точки зрения. Судья Михаил Лобов, избранный от России, взял в данном деле самоотвод, что является хотя и редкой, но всё же стандартной практикой для Суда. Что действительно нестандартно, так это то, что ни один из трёх судей ad hoc из российского списка (включая нового судью российского Конституционного Суда Андрея Бушева), который как раз и существует для таких случаев, «не предоставил себя в распоряжение Суда».

ЕСПЧ не стал пояснять, что кроется за этой таинственной фразой: прямой отказ принимать участие в рассмотрении дела или отсутствие каких-либо ответов на запросы Суда. В любом случае председатель палаты, рассматривавшей дело, воспользовался §2 (b) правила 29 Регламента Суда и назначил на это место другого судью Третьей секции Суда – Георгиса Сергидеса, избранного от Кипра. На моей памяти указанное правило ранее применялось только при рассмотрении жалобы «Михаил Саакашвили против Грузии». Тогда грузинский судья также взял самоотвод, а председатель палаты назначил на его место судью от Норвегии Арнфинна Бардсена.

Где вы были девять лет

Такое долгожданное постановление вышло, однако, слишком поздно. Как известно, 16 марта 2022 года Россия была исключена из Совета Европы, а в начале июня Госдума одобрила закон о неисполнении постановлений ЕСПЧ, вступивших в силу после 15 марта 2022 года. Будь это постановление принято несколько лет назад, можно было бы надеяться хоть на какие-то положительные изменения в законодательстве или правоприменительной практике. Сейчас говорить об этом уже не приходится.

Здесь нельзя не отметить, что никакой закон не освободит российские власти от исполнения обязательств по Конвенции – ведь никто не отменял принцип pacta sunt servanda, а также примат международного права на национальным. Эти принципы закреплены в статьях 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, а также являются международно-правовыми обычаями. Кроме того, положения Конвенции остаются обязательными для России до 16 сентября 2022 года, а статья 58 ЕКПЧ предусматривает, что государство – участник Конвенции несёт ответственность за все её нарушения, совершённые им до выхода из неё. И что бы ни говорило российское правительство, оно отказалось исполнять добровольно взятые на себя обязательства в нарушение указанных выше норм.

Но вернёмся к ЕСПЧ. Мог ли Суд раньше вынести постановление по «иноагентам»? Наверняка мог. Однако тут, во-первых, надо учитывать политику Суда по приоритетности дел. В первую очередь рассматриваются жалобы, когда идёт речь о прямой угрозе жизни или здоровью заявителей. Затем – жалобы, которые могут оказать серьёзное влияние на национальную правовую систему государства-ответчика или европейскую систему защиты прав человека. А также жалобы на нарушение права на жизнь, запрета пыток или рабства, права на свободу и личную неприкосновенность. Суд лишь в прошлом году ввёл новый подход, позволяющий перевести в разряд приоритетных так называемые «impact cases», которые не входят в указанные выше категории.

 Во-вторых, в последние годы ЕСПЧ всё чаще старается рассматривать жалобы целыми группами, что во многом можно объяснить целями судебной экономии. В данном случае Суд накопил и рассмотрел за один раз жалобы 73 НКО-«иноагентов». Очевидно, что секретариату Суда потребовалось некоторое время для систематизации информации по каждой из жалоб.

В-третьих, не стоит забывать и о возможных политических соображениях. Ещё в 2017–2019 годах Совет Европы пережил кризис в связи с отказом российских властей платить ежегодные членские взносы. Возможно, по этой причине Суд старался дозировать потенциально чувствительные для России дела. Теперь же, когда Россия в любом случае исключена из состава участников Совета Европы, можно себя более не сдерживать. 

И, наконец, в-четвёртых. На принятие этого постановления именно сейчас, вероятно, повлияли судебные процессы по ликвидации «Международного Мемориала» и Правозащитного центра «Мемориал»*, которые являются одними из заявителей.

Всё это уже дела давно минувших дней. Вряд ли в ближайшие годы данное постановление ЕСПЧ будет в каком-либо виде исполнено. Кроме того, в настоящее время Госдума рассматривает новый законопроект об «иностранных агентах», который ещё серьёзнее ухудшает их положение. Авторы предлагают запретить «иноагентам» вести преподавательскую, просветительскую и воспитательную деятельность в отношении несовершеннолетних; закрывают им доступ в экспертные и консультативные органы, учреждённые властями, а также к государственному финансированию. Кроме того, законопроект расширяет понятие «иностранного агента»: теперь для этого статуса достаточно находиться под «иностранным влиянием» или получать иностранную поддержку в любой форме – даже без денег. Также депутаты хотят создать отдельный реестр «физических лиц, аффилированных с иностранными агентами». Законопроект уже принят в первом чтении и, по сложившейся традиции, вероятно, будет принят в остальных двух чтениях в ближайшее время.

Однако вынесенное Судом постановление – скорее хорошая новость, чем плохая. Несмотря на текущие события, сам факт признания нарушения прав заявителей международным судебным органом важен как с моральной, так и с юридической точек зрения. Кроме того, сейчас не вполне ясно, как ЕСПЧ планирует поступить с остальными 20 тысячами дел против России, которые находятся у него на рассмотрении – учитывая уменьшение бюджета Совета Европы, а также вероятное сокращение команды секретариата Суда. В некотором смысле заявителям-«иноагентам» повезло, что Суд решил не откладывать дальше рассмотрение их жалоб.

В любом случае я предлагаю не терять оптимизма. Ведь постановление в любом случае будет исполнено – низвестно только, когда.