Россия как правовой нигилист

«Специальная военная операция» стала причиной для очередной межгосударственной жалобы на действия России, которую Украина уже направила в ЕСПЧ. Юрист, эксперт Совета Европы Дмитрий Гурин письменно ответил на вопросы «Улицы» о том, какие ещё жалобы направляла Украина и чего она требует, какой была позиция российских властей по ним – и каковы перспективы разбирательства в свете исключения России из Совета Европы.

«Крымская жалоба»

– Какими бывают «межгосударственные жалобы»? И часто ли другие страны жалуются на Россию в ЕСПЧ?

– Помимо привычных и относительно понятных индивидуальных жалоб, подаваемых гражданами и организациями, Европейский суд рассматривает и межгосударственные жалобы. Как правило, они касаются вопиющих нарушений конвенционных обязательств. Это могут быть случаи вооружённых столкновений и конфликтов, которые сопровождаются широкомасштабными нарушениями фундаментальных прав (таковы, например, жалобы, поданные Арменией против Азербайджана в связи с ситуацией в Нагорном Карабахе). Но поводом для межгосударственной жалобы могут стать и вполне «мирные» истории – например экономические споры (как в деле «Словения против Хорватии» о невозможности Люблянского банка взыскать долги с хорватских компаний). Как правило, по межгосударственным делам Европейский суд присуждает пострадавшей стороне наиболее объёмные денежные компенсации.

Если я не ошибаюсь, Россия формально является рекордсменом по числу поданных против неё межгосударственных жалоб – их на сегодняшний день 13. Три в разное время были поданы Грузией, а десять (пока что) – Украиной.

– Когда Украина подала первую жалобу? По ней уже есть решение?

– Самая первая жалоба была подана Украиной в марте 2014 года. Она касалась аннексии Крыма и многочисленных широкомасштабных нарушений прав человека на территории полуострова. Жалоба много раз дополнялась и расширялась, благо фактуру для обжалования российские власти поставляли в объёмах, сопоставимых с энергоресурсами. В итоге она была объединена Судом в единое производство с одной из более поздних отдельных жалоб, которая тоже касалась «крымской» проблематики. В 2020 году Большая палата ЕСПЧ провела публичные слушания и вынесла решение о приемлемости этих двух крупных дел.

Тогда же Суд подчеркнул, что вопросы аннексии и правового статуса полуострова не входят в его компетенцию и остаются за рамками дела. Это вполне понятно, ведь юрисдикция ЕСПЧ ограничена положениями Конвенции о защите прав человека. В этой части Суд ограничился подробным и развёрнутым выводом о том, что начиная с 27 февраля 2014 года Россия осуществляла «эффективный контроль» над территорией Крыма. Если упрощать, это значит, что именно в российскую юрисдикцию входили все вопросы соблюдения прав человека в Крыму.

Конвенционная проблема, поставленная перед Судом, касалась наличия в Крыму «административной практики» многочисленных нарушений прав и свобод.

– Что это такое?

– Концепция «административной практики» стала формироваться ещё в первых межгосударственных делах, рассмотренных Судом. В частности, в так называемом «Греческом деле» конца 1960-х, когда ряд государств подали жалобы о массовых грубых нарушениях прав человека режимом «чёрных полковников». Кстати, именно в ответ на тот процесс хунта, правившая в Греции, решила вывести страну из Совета Европы.

Эксперт Совета Европы Дмитрий Гурин

«Административная практика» – это отчётливо прослеживающийся паттерн однотипных, повторяющихся нарушений прав человека, которые одобряются властями. Это, конечно, не российское ноу-хау – но сейчас наши власти по праву считаются профессионалами в таком непростом деле.

Например, в 2014 году ЕСПЧ квалифицировал в качестве «административной практики» массовые высылки и выдворения грузинских граждан из России в 2006–2007 годах. Но вернёмся к Крыму…

– ЕСПЧ запрашивал позицию России на этапе решения о приемлемости первой, «крымской» жалобы?

– Да, производство по межгосударственным жалобам осуществляется в Европейском суде на состязательных началах. Просто по наиболее сложным делам (как правило, к ним относятся и «межгосы») Суд сначала отдельно разбирает вопросы приемлемости (при участии сторон), и лишь потом переходит к существу дела.

Идея такой двухступенчатой процедуры в том, чтобы очертить предметные рамки разбирательства. И сигнализировать сторонам (прежде всего – ответчику), что обстоятельства дела содержат признаки конвенционной проблемы. Чтобы стороны могли приложить усилия к дружественному урегулированию дела и не доводить процесс до формального установления нарушения Европейским судом. Но российские власти не стали этого делать. Тезис «Крымский вопрос закрыт окончательно и бесповоротно» предполагал, помимо прочего, что они не собираются обсуждать и исправлять ситуацию с правами человека на полуострове.

Позиция российских властей, направленная в ЕСПЧ, в основном пересказывала их видение событий Евромайдана. Россия критиковала доказательства, представленные Украиной, называя их необоснованными, размытыми и неподтверждёнными, собранными по какой-то не такой процедуре. Показания свидетелей, по их мнению, носили характер антироссийской пропаганды. Также российским властям не понравились материалы из медиа и данные, собранные НКО, – ведь они, по мнению России, работали на США. Необоснованным им показался и доклад Управления Верховного комиссара ООН по правам человека.

В итоге на слушаниях 2019 года российский представитель заявил, что жалоба Украины является частью пропагандистской антироссийской кампании, которую украинские власти и их зарубежные спонсоры начали в 2014 году. И что нападки на Россию – это часть бизнеса украинских олигархов и стратегических судебных процессов, ведущихся украинскими властями и их союзниками. В последнем он, конечно, был прав; другое дело, что Россия своими действиями сама дала обоснованный повод для многочисленных жалоб и судебных процессов.

Но вот со своими доказательствами у российской стороны как-то тоже не срослось. Россия отвергала существенную часть доводов украинских властей – но при этом не приводила контраргументов или содержательных опровержений. Некоторые жалобы украинской стороны и вовсе были оставлены без комментариев. Кроме того, российские власти поднимали аргумент о неисчерпании жертвами предполагаемых нарушений внутригосударственных средств правовой защиты. Но этот довод ЕСПЧ отклонил: констатация «административной практики» предполагает, что средства правовой защиты отсутствовали или a priori были неэффективны.

В итоге в 2020 году Суд признал приемлемой жалобу Украины на наличие «административной практики» в контексте весьма широкого списка нарушений:

• насильственные исчезновения (и отсутствие должного расследования таких случаев);
• жестокое обращение;
• незаконное лишение свободы;
• принудительное присвоение российского гражданства;
• функционирование «не основанных на законе» судов;
• произвольные проникновения в жилища;
• преследование и запугивание священников, не примкнувших к РПЦ МП;
• погромы мест религиозного культа и конфискация религиозной утвари;
• давление на «нероссийские» СМИ;
• запрет демонстраций и произвольные аресты их организаторов;
• экспроприация собственности;
• запрет и подавление украинского языка в школах, преследование украиноговорящих учеников;
• ограничение свободы перемещения с полуострова на материковую часть Украины;
• преследования и дискриминация крымских татар.

Все эти и другие замечательные атрибуты «русского мира» были импортированы на полуостров ещё до официального поднятия российских флагов.

Здесь важно подчеркнуть, что решение 2020 года касалось лишь предварительного вопроса – приемлемости этих жалоб для их последующего рассмотрения Судом по существу. Иными словами, Суд пока что не успел решить, имело ли место собственно нарушение Конвенции по каждому из этих пунктов. Следующим этапом станет рассмотрение жалоб по существу – и решение вопроса о том, были ли допущены нарушения Конвенции по тем обстоятельствам, которые предварительно обозначил Суд.

Добавлю, что ЕСПЧ признал неприемлемой жалобу Украины в части утверждений об «административной практике»:

• убийств и обстрелов на территории Крыма (и отсутствия необходимого расследования таких действий);
• задержаний, запугиваний и изъятия материалов у международных журналистов;
• национализации собственности украинских военнослужащих.

Однако Суд подчеркнул, что его вывод о неприемлемости жалобы Украины в этих аспектах не мешает пострадавшим обратиться с соответствующими жалобами в частном порядке.

«Донбасские жалобы»

– Какой была следующая украинская жалоба?

– Вторая крупная группа жалоб Украины также начала формироваться с 2014 года. Она касается многочисленных нарушений Россией прав человека в Донецкой и Луганской областях Украины – включая убийства, пытки, незаконное лишение свободы, подавление свободы выражения мнения – и сконцентрирована скорее на действиях т. н. ДНР и ЛНР.

В этих жалобах Украина утверждает: с 2014 года российские власти фактически осуществляли юрисдикцию на востоке Украины через подконтрольные им вооружённые формирования непризнанных республик. Следовательно, именно власти России несут ответственность за нарушения прав человека в регионе. В рамках этих жалоб рассматривается в том числе вопрос ответственности за сбитый малайзийский «Боинг» – и заявителем в этой части выступает не только Украина, но и Нидерланды. Напомню, что эта страна подала 10 июля 2020 года самостоятельную жалобу против России, поскольку 196 её подданных находились на борту сбитого самолета. Европейский суд пока что не высказался ни по приемлемости, ни по существу этой объёмной группы жалоб.

– Какой была позиция России в этом случае?

– Большая палата Европейского суда провела слушания по этим жалобам 26 января 2022 года. Позиция России сводилась к стандартному до[«спецоперационному»] тезису «ихтамнет». Власти России отрицали (и, видимо, продолжат отрицать) причастность к конфликту в восточной Украине (по меньшей мере до 24 февраля). И утверждали об отсутствии у них юрисдикции в отношении нарушений прав человека в регионе. Руководства вооружёнными формированиями они не осуществляли, приказов им не отдавали, оружия не поставляли, российских военных там не было, конфликт был не международным. Деньги для ДНР и ЛНР если и давали, то о российском контроле это, мол, никак не свидетельствует. «Правовая система» ДНР и ЛНР, по утверждениям представителя России, была самостоятельной и независимой, хоть и похожей на российскую.

Эксперт Совета Европы Дмитрий Гурин

Кстати, отрадно, что власти России внимательно следят за высокими достижениями нормотворцев непризнанных республик и готовы перенимать их передовые наработки – например смертную казнь. В этом мы должны быть признательны основному апологету заимствования успешного «зарубежного опыта» юристу Дмитрию Медведеву.

Если суммировать декларации представителя России в процессе по «донбасским» жалобам Украины, то все они крутились вокруг одного тезиса: Россия не осуществляла «эффективного контроля» над ДНР и ЛНР.

Важно отметить: практика различных международных инстанций (Международный Суд ООН, Трибунал по Бывшей Югославии, ЕСПЧ) имеет свои нюансы в части критериев «эффективного контроля» и юридических последствий его установления. В частности, ЕСПЧ считает, что «эффективный контроль» может реализовываться не только путём прямого военного присутствия государства на чужой территории. Но и посредством экономической и политической поддержки подчинённой местной администрации (например властей непризнанных образований). Иными словами, это такое управление частью территории чужой страны «через посредника» – с которым государство, как правило, отрицает наличие субординационных связей.

С точки зрения Европейской Конвенции, установление «эффективного контроля» означает, что государство отвечает за все нарушения прав человека на подконтрольной территории – даже если она находится за границей. Именно на основании этого концепта ЕСПЧ регулярно признаёт Россию ответственной за нарушения прав человека в Приднестровье (наиболее показательные и содержательные дела – «Катан против Молдовы и России» и «Илашку и другие против России»). Скорее всего, опираясь именно на эти последовательные и прочно устоявшиеся критерии, Европейский суд рано или поздно констатирует наличие «эффективного контроля» России над ДНР и ЛНР – и признает, что эти сепаратистские образования существовали с 2014 года исключительно благодаря военной, политической и экономической поддержке России. Именно поэтому представитель России на слушаниях в ЕСПЧ говорил, что концепт «эффективного контроля» плохой и применяться не должен. С другой стороны, в словах российского представителя есть, как ни странно, доля правды.

Эксперт Совета Европы Дмитрий Гурин

Очень похоже, особенно после 24 февраля, что это не Россия контролировала ЛДНР, а ЛДНР контролирует Россию. Транслируя, по крайней мере в юридическое пространство, мракобесие, деградацию и жестокость. Как бы то ни было, отвечать всем придётся вместе, с одной скамьи.

Другой важный для рассмотрения жалоб Украины момент связан с довольно неоднозначным постановлением Европейского суда по делу «Грузия против России №2» (принято в январе 2021 года по войне в Южной Осетии 2008 года). Если коротко, то Суд заключил: с позиции Европейской Конвенции государства в принципе не обладают юрисдикцией в зоне активного вооружённого конфликта. Такие конфликты регулируются преимущественно международным гуманитарным правом или jus in bello (правом вооружённых конфликтов) – но не Конвенцией о защите прав человека.

С одной стороны, ЕСПЧ, конечно же, прав. Его механизм, правовой инструментарий и юрисдикция изначально не приспособлены для оценки активных вооружённых столкновений. Здесь действительно требуется свод правил гораздо более конкретных, чем положения Конвенции – а также детальный механизм доказывания.

С другой стороны, это посылает ложный сигнал правовым нигилистам вроде России и Азербайджана. Они могут использовать решение ЕСПЧ, чтобы декларировать: с началом вооружённого конфликта прекращаются все разговоры о правах человека. Как говорится, inter arma silent leges. Но это вовсе не так: просто сейчас нет надлежащего механизма контроля за их соблюдением в таких условиях (располагающего, в частности, следственными мощностями).

В общем, Европейский суд вряд ли мог найти худшее время, чтобы выступить с подобной позицией. И российский представитель на январских слушаниях по жалобам Украины и Нидерландов с радостью оправдывал действия своей страны постановлением по делу «Грузия против России №2», выставляя его как своеобразный сarte blanche, освобождающий Россию от всякой конвенционной ответственности. Но и 24 февраля нас всех многому научило. Поэтому я надеюсь, что Европейский суд найдёт правовые и институциональные средства для решения этой проблемы.

– То есть найдёт способ, чтобы государства не могли уйти от ответственности за нарушения прав человека в ходе военных конфликтов?

– Да. Сейчас очень сильно ощущается потребность в том, чтобы гарантии прав человека находили максимально широкое применение – и не ограничивались формальными юрисдикционными сдержками. Позиция ЕСПЧ в деле «Грузия против России №2» во многом симптоматична. Она отражает не только вполне понятную неприспособленность Суда к решению военных дел, но ставит, как мне кажется, более широкий вопрос – о частичном параличе всей системы международного публичного права и её объективной неспособности противостоять жестокому безумию одной из стран – постоянных членов Совбеза ООН.

Эксперт Совета Европы Дмитрий Гурин

Смогут ли сейчас международные институты (включая региональные организации вроде Совета Европы) и их органы правосудия найти ресурс для качественного и оперативного преобразования? Каким должно стать это преобразование? Это открытые, но очень важные вопросы.

Видимо, это преобразование должно идти в сфере тесного, институционализированного сотрудничества международных организаций. Условно говоря, через объединение их правовых мощностей.

– Чем закончились январские слушания?

– Пока ничем. Суду нужно будет принять решение о приемлемости этих объёмных и непростых жалоб по событиям на востоке Украины. А затем разрешить их по существу – вместе или отдельно от первой («Крымской») группы дел.

Сложно сказать, сколько времени займёт принятие постановления по существу заявленных жалоб. Например, в деле «Грузия против России №2» постановление было вынесено спустя 10 лет после решения о приемлемости жалобы. С одной стороны, Суду сейчас очень сложно работать оперативно. С другой – обстоятельства, по всей видимости, требуют, чтобы межгосударственные жалобы Украины были рассмотрены по существу как можно быстрее.

Российская жалоба

– Какие ещё есть жалобы?

– Есть ещё встречная жалоба России против Украины. Она была подана в июле 2021 года – и это первая межгосударственная жалоба от России. Как я понимаю, под предлогом этого проекта Генпрокуратура и забрала полномочия представительства в ЕСПЧ у Минюста. Раньше Россия считала ниже своего достоинства жаловаться на кого-либо, да и с доказательствами был серьёзный пробел. Достоинства не осталось, доказыванием российские власти тоже сейчас не особо себя утруждают себя – условия для подачи, что называется, созрели.

Я не знаю деталей российской жалобы, но судя по доступной информации, она «зеркалит» дело, выстраиваемое Украиной с 2014 года. Россия жалуется на дискриминацию её граждан и русского языка на территории Украины; упоминает какие-то нападения на свои посольства и консульства; говорит про отказ снабжать водой Крым – и, помимо прочего, выдвигает ответные претензии в связи со сбитым «Боингом». По мнению России, это Украина ответственна за гибель пассажиров – потому что не закрыла вовремя своё воздушное пространство. Кстати, на январских слушаниях по жалобам Украины и Нидерландов российский представитель «выразил разочарование» в связи с тем, что Суд отказался рассмотреть жалобу России в том же процессе.

– Россия потребовала рассмотреть её жалобу вместе с украино-нидерландской именно из-за темы «Боинга»?

– Не исключено, но в публичном доступе нет информации об аргументации России по этому вопросу. Думаю, они утверждали, что одновременное рассмотрение жалоб нужно для объективного рассмотрения дела. В любом случае, сомнительно, что обмен письменными позициями по ней уже завершён. Кроме того, процесс в ЕСПЧ не очень-то приспособлен под одновременное рассмотрение встречных жалоб. Но ничто не мешает России использовать материалы своей жалобы в качестве возражений в деле «Украина и Нидерланды против России».

«Спецоперационная» жалоба

– Какие ещё украинские жалобы мы не упомянули?

– На рассмотрении Суда находятся ещё несколько жалоб от Украины. В одной говорится о захвате украинских кораблей и их экипажей в Керченском проливе в 2018 году. Другая, поданная в прошлом году, касается российской практики убийств (или попыток убийства) политических оппонентов режима на территории страны и за её пределами.

– О ком именно идёт речь?

– Я не смог найти деталей жалобы в открытых источниках, а угадывать не возьмусь – слишком много потенциальных кандидатов, которые за последнее время стали жертвами режима.

– И, наконец, жалоба по вводу российских войск в Украину?

– Да, она инициирована 28 февраля и касается начатого Россией международного вооружённого конфликта. И это последнее дело имеет сейчас ключевое значение. В нём ещё не подана окончательно сформированная жалоба как таковая – и Суд, соответственно, ещё не попросил российскую сторону предоставить правовую позицию. Но именно в рамках этого производства ЕСПЧ сейчас принимает решения о срочных «промежуточных» (обеспечительных) мерах по Правилу 39.

– Какими могут быть меры в рамках межгосударственной жалобы?

– Если говорить о российско-украинском конфликте в целом, то Европейский суд принял по нему первые обеспечительные меры ещё в 2014 году. Тогда он потребовал от обеих сторон приложить все усилия к соблюдению прав человека, гарантированных Конвенцией. Формально эти меры всё ещё действуют и не отменены. Но 1 и 4 марта, уже в связи с вооружённым конфликтом, начатым Россией, Суд потребовал от российских властей принятия ряда дополнительных мер. В частности, необходимо:

• воздержаться от нападений на мирное население и гражданские объекты (жилые дома, транспорт экстренных служб, школы, больницы);
• обеспечить безопасность медицинских учреждений и персонала в зоне конфликта или на оккупированной территории;
• обеспечить беспрепятственный доступ гражданского населения к безопасным маршрутам эвакуации, пище и медицинской помощи;
• наладить свободную поставку гуманитарной помощи и перемещение гуманитарного персонала.

Россия отвечала на эти решения 5 и 11 марта; подробности пока неизвестны – по всей видимости, это были формальные отписки.

Украина дополнительно просила Суд в рамках обеспечительных мер предписать властям России:

• воздержаться от использования запрещённых видов вооружения (ядерного, химического, биологического);
• прекратить неизбирательное использование вооружений;
• минимизировать действия вооружённых сил, чтобы они не оказывали «диспропорционального воздействия» на гражданское население;
• прекратить атаки и в целом любые действия, которые могли бы подорвать безопасность атомных объектов;
• обеспечить безопасность персонала атомных объектов;
• прекратить нападения на гражданское население (включая должностных лиц – руководителей гражданской администрации украинских городов, которые были захвачены российскими силами);
• обеспечить соблюдение прав гражданского населения, их доступ к эвакуационным маршрутам, согласованным властями Украины, а также доступ к пище, воде и медикаментам.

Украина также проинформировала Суд о похищениях или насильственном перемещении гражданских лиц на территорию России.

24 марта ЕСПЧ попросил российские власти прокомментировать дополнительные ходатайства Украины об обеспечительных мерах и ответить на ряд вопросов. Но Россия, исключённая из Совета Европы, к этому моменту перестала отвечать Суду. 1 апреля ЕСПЧ пришёл к выводу, что заявленные Украиной дополнительные аспекты в целом уже покрываются мартовскими решениями. Но отдельно предписал обеспечить доступ гражданскому населению к эвакуационным маршрутам, позволяющим выехать в безопасные регионы Украины.

Ещё не стоит забывать про более чем 8,5 тысяч индивидуальных жалоб, касающихся событий в Крыму и в Донецкой и Луганской областях Украины. Очевидно, что после 24 февраля их число существенно возрастёт.

– Влияет ли исключение России из СЕ на рассмотрение и исполнение последней жалобы?

– Отсутствие России в составе Совета Европы формально не препятствует Суду рассматривать последнюю жалобу, поданную Украиной, а Комитету Министров – осуществлять контроль за исполнением будущего постановления. Но вне зависимости от того, была бы Россия в Совете Европы или нет, текущий уровень развития политического руководства страны исключает возможность того, что Россия будет исполнять вынесенное постановление. Ведь для этого потребуется признавать свои ошибки и допущенные нарушения, а также нести ответственность за них. Скорее всего, власти России будут игнорировать и обеспечительные меры, и будущие постановления по жалобам Украины.

Эксперт Совета Европы Дмитрий Гурин

У российских властей извращённое понимание государственного суверенитета. Он якобы даёт им право вытворять что вздумается, не неся за это ответственности ни перед кем – и регулярно манкируя взятыми на себя международными обязательствами и обязательствами по отношению к собственному народу.

Однако это не лишает смысла и значения ту колоссальную юридическую работу, которую проделывают Украина (как власти, так и гражданское общество) и Совет Европы. Процессуальный механизм Европейского суда так или иначе позволяет зафиксировать информацию о происходящем, юридически оформить её и осмыслить с позиции разветвлённой системы конвенционных гарантий. С тем, чтобы впоследствии добиться привлечения российского государства к ответственности за совершённые им деяния. Нужно осознавать, что это работа на долгосрочную перспективу, но она должна вестись скрупулёзно и тщательно – прямо сейчас.