Ловкость рук и никакого законотворчества

После 24 февраля 2022 года Госдума бьёт собственные рекорды скорости. Важнейшие для общества законы утверждаются буквально за один день – даже без формального обсуждения. В такой ситуации возникает вполне логичный вопрос – «А что, так можно было?». Юрист Института права и публичной политики (внесён в реестр «иноагентов») Иван Брикульский изучил, как принимали нашумевший закон о цифровых повестках в армию – и обнаружил множество нарушений Регламента Госдумы. В прошлом Конституционный Суд прямо запрещал такие действия, напоминает эксперт.

Смена повестки

И стория закона о цифровых повестках начинается задолго до СВО. Проблема «недобора» в армию известна государству достаточно давно: законы содержали ряд лазеек, которыми умело пользовались призывники. К ним, например, относилась обязанность вручать повестки только «под расписку». Без такой «расписки» человека нельзя было призвать – равно как и привлечь к ответственности за неявку в военкомат. Чтобы закрыть эту лазейку, в 2018 году в Госдуму был внесён законопроект о новом способе вручения повестки – с помощью заказного письма. В таком случае уведомления считались бы вручёнными прямо в день доставки.

Внесли, быстро приняли в первом чтении – и забыли. Зимой 2022 года законопроект в той же редакции приняли во втором чтении… а затем cнова о нём забыли. И тут есть важный момент: согласно регламенту Госдумы, если законопроект прошёл второе чтение, то поправки в него уже не вносятся. Чтобы преодолеть этот неловкий момент и не повторять всю процедуру заново, 6 апреля 2023 года закон о повестках вернули обратно ко второму чтению. Это позволило предложить поправки – что и было сделано 10 апреля.

Как мы знаем, поправки оказались масштабнее первой версии закона. Во-первых, депутаты ввели новые правила вручения повесток: не только заказным письмом, но и в электронной форме (с помощью портала Госуслуг). «Не заметить» их будет невозможно: теперь повестка считается вручённой с момента уведомления. Во-вторых, появятся специальные реестры повесток и воинского учета. Гражданину придется регулярно мониторить своё имя в реестре воинского учета. И даже если повестка затеряется, он всё равно должен явиться в военкомат.

В-третьих, появились новые запреты. Как минимум, призывник не сможет выезжать из России. А если он не появится в военкомате в течение 20 дней после вручения повестки, то не сможет зарегистрироваться в статусе ИП и самозанятого, осуществлять ряд действий в отношении собственности, получать кредит и многое другое.

Наконец, самое важное – вопросы судебной защиты. Раньше человек мог оспорить призыв в суде – и на период разбирательства решение военкомата приостанавливалось. Новый закон закрывает и эту лазейку.

Максим Гребенюк

Повестка сложнее, чем кажется

Адвокат Максим Гребенюк делает выводы из дела об «уклонении» от мобилизации

Теперь вернёмся к хронологии событий. Поправки поступили в Госдуму 10 апреля. Но представить свои замечания к ним депутаты могли только до 17 часов того же дня – ведь второе чтение назначили уже на следующий день, 11 апреля. А на заседании 11 апреля закон был принят сразу во втором, а затем и третьем чтении – чтобы вечером отправиться в Совфед.

Даже при тотальной дисциплине парламентского большинства нелегко принять такой масштабный закон в очень короткие сроки. Это сложно, как минимум, организационно. А значит, полностью избежать отступлений от Регламента Госдумы было невозможно – что и произошло. Перечислим основные процедурные нарушения.

Законопроект в его текущем виде не проходил первое чтение

Регламент Госдумы предусматривает, за редкими исключениями, три чтения законопроектов. В ходе первого депутаты обсуждают концепцию законопроекта и оценивают его соответствие Конституции (ч. 1 ст. 118 Регламента). Законопроект 2018 года действительно прошёл первое чтение – и его концепция была одобрена. Но тогда речь шла только о вопросе уведомления призывников по почте – и авторы предполагали внести изменения лишь в законы о воинской обязанности и почтовой связи.

Поправки же ко второму чтению полностью поменяли подход и концепцию законопроекта. Иными словами, они настолько существенно расширили сферу первичной инициативы, что их нельзя даже приблизительно вписать в первоначальную идею. Более того, именно для таких случаев Регламент Госдумы в п. «а» ч. 6 ст. 112 предусматривает: субъект законодательной инициативы имеет право изменить текст законопроекта, но только ДО одобрения в первом чтении.

Юрист Института права и публичной политики Иван Брикульский

В противном случае нарушается логика всех остальных парламентских процедур. Ведь получается, что все необходимые для первого чтения заключения давались совершенному другому законопроекту. Что и произошло в случае с цифровыми повестками.

Вот наглядный пример. Согласно Конституции, правительство обязано дать заключение на законопроект, если он потребует расходов из бюджета. И правительство дало такое заключение – по законопроекту 2018 года. А значит, все бюджетные расходы оценивались в соответствии с первоначальной концепцией – при том что новые поправки очевидно потребуют больше государственных денег.

Нельзя вносить поправки, которые предполагают изменения других законов

Согласно ч. 1 ст. 120 Регламента Госдумы, поправки к законопроекту можно вносить в виде дополнения конкретными статьями. Если мы прочтём эту норму буквально, то получится, что дополнять новыми статьями можно только сам законопроект, который уже одобрен в первом чтении – но не править иные, уже работающие законы. В случае с «повесточным» законопроектом первое чтение предполагало изменить законы о воинской обязанности и почтовой связи. А поправки 10 апреля предусматривают изменение других действующих законов – вовсе не изначального законопроекта.

Очевидно, что парламентарии трактуют норму регламента слишком широко. И такая логика позволяет после первого чтения предлагать поправки в законы, которые вообще не связаны с изначальным законопроектом. Так уже делалось – например, когда в законопроект о дистанционном электронном голосовании добавили ещё и поправки в законы об «иноагентах», благодаря чему появился статус «аффилированных лиц».

Нарушен срок представления поправок

Регламент устанавливает: для внесения поправок должно пройти не менее 15 дней (ч. 5 ст. 119). Но в той же норме говорится, что депутаты могут сократить этот срок; такое решение принимается большинством голосов. И вот здесь проблема даже не в том, что столь важные поправки были внесены одним днём. А в том, что Госдума даже формально не принимала решения о сокращении сроков для принятия поправок. По крайней мере, публично об этом не сообщалось.

Сокращена процедура рассмотрения

Законопроект прошёл два чтения за один день. Да, в Регламенте нет прямого запрета на это. Зато он предусматривает для таких действий специальную сокращённую процедуру – которая также должна оформляться специальным решением Госдумы (ч. 8 ст. 119). И если парламентарии хотят принять законопроект быстро – они должны соблюдать именно такую процедуру. Этого также не было сделано.

Поправки рассматривал только один комитет Госдумы

Если изменения в законопроекте касаются вопросов, которыми занимаются комитеты Госдумы, то они должны рассматриваться с их участием. Тема электронных повесток затрагивает как минимум пять комитетов: по информационной политике, региональной политике, местному самоуправлению, труду и социальной политики, молодёжи – и, конечно, гражданского общества. Но, как известно, поправки оценивал только Комитет по обороне и безопасности – а другие комитеты к этому вопросу не привлекались.

Таблица поправок не содержала необходимых данных

Приняв закон в первом чтении, депутаты должны подготовить три таблицы. Одна рекомендует принять поправки, другая – отклонить, а третья содержит изменения, по которым не было принято решения. В случае с цифровыми повестками была только одна таблица – тех поправок, которые рекомендуется принять.

Но и это ещё не всё. Согласно ч. 5 ст. 121 Регламента, таблица «рекомендованных» поправок должна содержать следующие данные:

• текст законопроекта, к которому предлагается поправка;

• данные об авторе поправки;

• содержание поправки;

• данные об её авторе;

• новую редакцию текста с учетом поправки;

• краткую мотивировку решения комитета.

Если открыть таблицу с официального сайта Госдумы, то последний пункт там отсутствует.

Ко второму чтению не были представлены все документы

Итак, комитет Госдумы должен сформировать несколько таблиц – включая таблицу поправок, которые рекомендуется отклонить. И такая таблица должна быть представлена в любом случае – неважно, имеются ли в законопроекте такие поправки (пп. «в» ст. 122 Регламента). Иными словами, комитет просто обязан предоставить эту таблицу, Регламент не содержит исключений. Смысл этой процедуры в том, чтобы учесть мнение всех парламентариев: в ходе второго чтения всегда должен подниматься вопрос о поправках, которые подлежат отклонению. Но в случае с цифровыми повестками эта процедура была пропущена.

Не было выступления главы комитета

Как следует из ч. 2 ст. 125 Регламента, третье чтение начинается с доклада представителя комитета. Только после этого закон ставится на голосование для финального принятия. Тем не менее, глава комитета по обороне не выступал – и депутаты сразу приступили к голосованию.

Говорил КС вам – не прислушались

Могут ли у этих нарушений быть правовые последствия? На первый взгляд кажется, что апеллировать к процедурным нарушениям бессмысленно. Ведь депутат будет как бы судьёй в собственном деле – и если он нарушил свою же процедуру, то и последствий нет.

Напрашивается вариант с обращением в Конституционный Суд. На первый взгляд, это не тема для КС. Ведь Конституция напрямую не предусматривает право Суда давать оценку процедурным вопросам. И в ней не прописана возможность признать закон неконституционным, опираясь лишь на нарушения законодательных процедур. Однако Конституционный Суд не раз высказывался именно по этой теме. Рассмотрим самые яркие примеры.

В деле о т.н. «перемещённых культурных ценностях» КС отметил: соблюдение процедуры принятия закона – существенный элемент надлежащего порядка принятия актов, который гарантирует соответствие их содержания реальной воле парламента. Если же такие правила не соблюдаются – имея притом решающее значение для результатов голосования – то КС может признать закон неконституционными.

В другом постановлении КС связывал нарушение процедур не только с искажением изначальной воли парламента как представительного органа, но и с влиянием на судьбу законопроекта в целом. Ведь процедурные нарушения неизбежно отражаются на содержании закона – а значит, он является неконституционным как по порядку принятия, так и по содержанию.

Здесь же КС делает важный акцент: если законопроект принят в первом чтении и его концепция получила поддержку, то она не может быть произвольно изменена впоследствии, то есть в других чтениях.

Юрист Института права и публичной политики Иван Брикульский

Деление законотворческой процедуры на чтения важно, потому что они выступают гарантией учета позиций парламентариев и позволяют обеспечить поиск наиболее адекватных решений. Нарушение требований к чтениям в законодательной процедуре также свидетельствует о неконституционности принятого таким образом акта.

Почти ту же позицию КС повторяет и в постановлении 2006 года, оценивая статьи правительственного регламента.

В 2013 году у Конституционного Суда была ещё одна интересная позиция. Он указал, что любое нарушение парламентских процедур – чем бы оно не мотивировалось и не объяснялось – не может быть совместимым с правилами законодательной деятельности. Оно недопустимо, даже если его поддержало парламентское большинство. Даже если закон при правильной процедуре получил бы такой же уровень поддержки.

Как бы подводя итог более ранним позициям, в определении 2016 года КС повторил, что Госдума обязана соблюдать процедуру принятия законов. Причем не только порядок, который напрямую закрепляет Конституция – но и тот, который вытекает из её положений и прописан в Регламенте Госдумы. Этот документ Конституция считает обязательным условием организации парламентской деятельности. Сами депутаты – видимо, нет.

«Кё фер? Фер-то кё?»

Что же с этим делать? Оспорить конституционность нового закона можно двумя способами.

Первый – в порядке абстрактного нормоконтроля, то есть через прямой запрос в Конституционный Суд. Перед КС вполне можно поставить проблему нарушения законодательных процедур. Однако Конституция предусматривает очень ограниченный круг субъектов, которые могут это сделать. Наиболее заинтересованным субъектом такого запроса могла бы стать пятая часть депутатов Госдумы. Но это значит, что нам нужно как минимум 90 человек – а законопроект в третьем чтении поддержали 394 депутата из 450.

Теоретически, запрос в КС могли бы подать и парламенты субъектов. Найдутся ли сейчас такие? Вопрос риторический.

Второй способ – в порядке конкретного нормоконтроля (проще говоря, от конкретного дела). Но для этого надо пройти все муки судебного исчерпания, вплоть до Верховного Суда – и только потом обратиться в КС. В условиях военного призыва или мобилизации едва ли у кого-то будет на это время – а обжалование может тянуться годами. В таком случае поднимать проблемы конституционно-правового характера следует уже на исчерпании, связывая их с конкретным нарушением прав призывника. Но это уже не совсем про процедуры.

Юрист Института права и публичной политики Иван Брикульский

Практически все кейсы, когда КС поднимал тему процедур, были связаны с запросами судов, депутатов или президента. Сейчас такую ситуацию представить сложно. Обращение же в КС в связи с жалобой конкретного лица требует другого подхода и аргументации.

Есть ли перспективы у потенциальной жалобы в Конституционный Суд? Ответ я предлагаю поискать в строчках Егора Летова: «Пластмассовый мир победил, макет оказался сильней. Последний кораблик остыл, последний фонарик устал». В некоторых случаях отсутствие решения лучше, чем его наличие. Хотя КС и должен руководствоваться лишь вопросами права, трудно представить, чтобы в условиях призыва или мобилизации судьи приняли решение, которое хотя бы частично признает неконституционным одно или несколько положений закона о призыве.

Нужно помнить, что конституционное судопроизводство – это не про красивые инфоповоды или быструю победу. Адвокаты и политики часто забывают, что диалог с КС – это игра в долгую, это игра с Джокером (к тому же, процедурные нарушения – это, скорее, вопрос отношений между Судом и парламентариями). Важно понимать простую вещь: несмотря на всю критику КС, этот орган – не швец, не жнец и не кузнец. Мы не можем взвалить на Конституционный Суд всё бремя ответственности за очень нелёгкое решение – а потом критиковать судей за то, что их позиция не отвечает нашим ожиданиям.

То, что невозможно сейчас, однажды станет возможным в других условиях. Не нужно нарываться на «цементирование» этого закона сейчас – однако можно накапливать критическую массу аргументов в судах общей юрисдикции. И таким образом готовить более качественное сырьё для обращения в будущем.