«Россия – федерация, а не империя»

Как стало известно «Улице», адвокат из Чувашии Сергей Ванюков обратился в ЕСПЧ с жалобой на право президента России досрочно прекращать полномочия глав республик. По его мнению, январский указ президента об отставке главы Чувашии Михаила Игнатьева вступил в противоречие с конституцией республики и нарушил права её жителей на самоопределение и участие в управлении своей территорией. Ранее Ванюков пытался обжаловать отстранение Игнатьева в Верховном суде РФ, но безуспешно. Поэтому адвокат поставил перед ЕСПЧ дополнительный вопрос о том, есть ли у граждан России эффективные средства оспаривания решений главы государства. «Улица» пообщалась с Сергеем Ванюковым и другими адвокатами и конституционалистами о том, какое значение может иметь «чувашский кейс» для российского судопроизводства.

Снять нельзя обжаловать

В конце января 2020 года глава Чувашской Республики Михаил Игнатьев был отправлен в отставку президентом России. Согласно указу Владимира Путина, причиной стала «утрата доверия». Незадолго до этого в СМИ и соцсетях распространился видеоролик: глава республики вручал ключи от машины сотруднику МЧС и так высоко поднял их, что спасателю пришлось буквально прыгать за ними. Владимир Путин прокомментировал ситуацию лишь в начале февраля, заявив, что «чиновники с таким отношением к гражданам работать в этом качестве не могут».

В конце мая стало известно, что бывший руководитель Чувашии, не согласившись с прекращением полномочий, обратился в Верховный суд с административным иском к главе страны. Однако 18 июня Игнатьев скончался – по информации СМИ, от прогрессирующей сердечно-сосудистой недостаточности. Ранее «Интерфакс» сообщал, что бывший глава республики стал жертвой COVID-19. После этого ВС прекратил производство по иску.

Ещё до смерти экс-чиновника адвокат Сергей Ванюков предпринял попытку поучаствовать в рассмотрении иска Игнатьева. Как ранее писала «Улица», он отправил в ВС заявление, в котором просил привлечь себя самого и Госсовет Чувашии в качестве заинтересованных лиц по делу. Однако, как указывает адвокат в своей жалобе в ЕСПЧ, 29 июня Верховный суд отказался удовлетворить эти требования. Частную жалобу на это решение суд вернул Ванюкову, указав, что «действующим законодательством не предусмотрена возможность обжалования определения об отказе во вступлении в дело в качестве заинтересованного лица».

Помимо этого, 22 июня адвокат попытался обжаловать указ президента уже от своего имени – как нарушающий «право чувашского народа на самоопределение» и право самого Ванюкова «избирать и участвовать в управлении делами государства». «Я думал подать коллективный иск, – рассказывает Ванюков в беседе с “АУ”. – В форме присоединения к моему иску всех желающих жителей республики – после принятия моего административного иска». Однако в тот же день ВС отказал ему в принятии иска, так как указ, по мнению суда, не затрагивает права и свободы истца. Частная жалоба на это решение была отклонена 7 июля.

Не спросив 65%

И в административном иске, и в жалобе для ЕСПЧ Ванюков указывает, что на выборах главы Чувашии 13 сентября 2015 года Игнатьев победил, набрав 362 301 (65,54%) голос в свою пользу. При этом, согласно конституции республики, отрешение руководителя региона от должности возможно лишь в том случае, если его уличили в коррупции или неурегулировании конфликта интересов – либо если у него обнаружены счета и вклады в иностранных банках. Также основанием может стать владение или пользование иностранными финансовыми инструментами в период, когда глава республики ещё являлся зарегистрированным кандидатом на данную должность. «Таких фактов в отношении отрешённого от должности Михаила Игнатьева выявлено не было, – пишет в своей жалобе Ванюков. – Следовательно, произвольное отрешение президентом РФ главы Чувашской Республики... является нарушением права на свободные выборы».

Как считает конституционалист Елена Лукьянова, снятие Игнатьева с должности, как и недавняя отставка губернатора хабаровского края Сергея Фургала, противоречат закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». По её мнению, сам факт принятия иска Игнатьева к производству Верховным судом говорит о наличии оснований для спора. Остаётся вопрос, говорит она, может ли быть истцом по этому делу избиратель.

Конституционалист Елена Лукьянова

Активное избирательное право трансформируется в длящееся право на народное представительство. Я делаю вывод, что таким образом избиратель является носителем этого права и нарушение этого права третьим лицом является нарушением. Избиратель вправе быть административным истцом.

При этом, по мнению Лукьяновой, ссылка адвоката на конституцию Чувашии также имеет под собой правовые основания: «Конституция субъекта должна, с одной стороны, соответствовать федеральному законодательству. Но […] порядок избрания главы относится к исключительным полномочиям субъекта. Значит, в этой части конституция субъекта […] единственный документ, который решает эти вопросы. И в этой части либо возникает спор о компетенции, либо принимается, что федеральное законодательство должно соответствовать конституции субъекта».

Другой точки зрения придерживается специалист по конституционному и процессуальному праву, доцент ВШЭ Тимур Соколов: «Формат взаимоотношений федерации и её субъектов, в том числе по вопросам их внутреннего устройства, задают федеральная конституция (ст. 76, ч. 1) и Федеральный закон № 184. Они ставят рамки, формы того, что должно быть в субъекте федерации, как минимум. А дальше субъект заполняет эти формы своим конкретным содержанием». Соколов считает, что если в региональной конституции нет положений об отрешении главы по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, «то это скорее повод для упрёка в несоответствии [регионального основного закона] федеральной Конституции».

Право на самоопределение

Адвокат Сергей Ванюков подчёркивает, что Чувашия является не просто регионом, а национальной республикой – родиной чувашей. «Отрешение от должности главы Чувашской Республики президентом РФ без согласования с чувашским народом является нарушением права чувашского народа на самоопределение, закрепленное в ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятых Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года», – пишет в своей жалобе адвокат. Он ссылается также на нарушение ст. 3 протокола 1 Европейской конвенции, гарантирующей «свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». При этом он признаёт, что должность главы Чувашии относится к исполнительной власти. Но указывает, что руководитель региона «издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Чувашской Республики». Таким образом, делает вывод Ванюков, на деле глава региона «имеет полномочия органа законодательной власти».

Юрист-конституционалист Кирилл Коротеев считает, что этот довод имеет небольшие шансы на успех в Страсбурге: «Это абсолютно не новая аргументация. И, конечно, она никогда раньше не убеждала Европейский суд [в спорах о том, имело ли место нарушение ст. 3 первого протокола]». По словам старшего партнёра «Апологии протеста»*, адвоката Александра Передрука, ЕСПЧ не раз указывал, что эта статья касается только выборов «органов законодательной власти». Он подчёркивает, что страсбургские судьи толкуют эти положения в зависимости от конституционного устройства государства. «В деле “Николай Жермаль против России” ЕСПЧ признал, что выборы губернатора могут охраняться ст. 3 протокола 1 к Конвенции, – привёл он пример. – Но в тот период национальное законодательство прямо предусматривало, что губернатор автоматически становился членом Совета Федерации. Это позволило Суду прийти к выводу, что в рассматриваемых событиях выборы губернатора Сахалинской области являлись выборами главы органа исполнительной власти субъекта РФ и одновременно члена федерального “органа законодательной власти” по смыслу ст. 3 протокола1 к Конвенции». Теперь губернаторы больше не входят в состав Совета Федерации, напоминает Передрук.

Без возможности оспорить

Ванюков указывает ЕСПЧ и на невозможность защитить свои интересы в суде. По его мнению, российский суд должен был провести полноценное разбирательство и сделать обоснованный вывод о том, затрагивает ли президентский указ права избирателей. «Вывод о наличии либо отсутствии нарушения моего права не может быть сделан на стадии принятия иска. Мне должна быть предоставлена возможность доказать нарушения своего права и право выступить в суде, – пишет он. – Нарушенное право заинтересованного лица остаётся без судебной защиты при ошибке суда первой инстанции на стадии вступления заинтересованного лица в дело». По мнению адвоката, тот факт, что его заявление не стали рассматривать, нарушает ст. 6 Европейской конвенции, которая гарантирует право на справедливое судебное разбирательство.

Александр Передрук в беседе с «АУ» усомнился, что ЕСПЧ посчитает ст. 6 применимой в этом случае. «В решении по делу “Черепков против России” Европейский суд отметил, что заявитель поставил под сомнение справедливость судебного процесса в рамках разбирательства, возбуждённого им в суде общей юрисдикции по жалобе на нарушение его избирательного права, – приводит пример адвокат. – Такое право носит политический, а не «гражданский» характер по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции. Таким образом, споры о его осуществлении выходят за рамки применения этого положения».

Останавливается Ванюков и на вопросе о том, есть ли у граждан России шансы обжаловать указы президента. Он напоминает, что в силу ст. 21, п. 4 ст. 296 и ст. 319 КАС дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов президента РФ в первой, апелляционной и кассационной инстанции рассматривают судьи Верховного суда РФ. Но после недавнего принятия поправок к Конституции у главы государства появилась возможность добиться прекращения полномочий любого судьи ВС, напоминает адвокат.

«Президент РФ в силу ст. 95 фактически назначает глав субъектов РФ, которые влияют на кандидатуры в Совет Федерации. Поэтому инициированное президентом прекращение полномочий судьи без вариантов будет одобрено в Совете Федерации, – говорит Ванюков «Улице». – Это подтверждает и сложившаяся практика: насколько мне известно, за время нахождения у власти действующего президента ни одно его предложение или решение не было отклонено Советом Федерации».

Адвокат Сергей Ванюков

Возможность ответчика влиять на прекращение полномочий судьи, рассматривающего спор, является нарушением принципов независимости суда, принципов состязательности и равных возможностей сторон. Таким образом, в РФ отсутствует эффективное средство защиты прав человека, нарушенных президентом РФ.

Он подчеркивает, что сознательно не стал обращаться в кассационную инстанцию, хотя формально располагал такой возможностью. «У меня была возможность обращения в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда РФ, которую ранее ЕСПЧ считал эффективным средством правовой защиты. Однако теперь коллегия зависит от президента РФ, – говорит адвокат. – Если завтра президентом РФ станет человек, подобный диктаторам Пол Поту, Иди Амину или Жану Беделю Бокассе, то правовым способом оспорить его решения или отрешить его от должности после введения поправок стало невозможно». Елена Лукьянова также отмечает, что назначение президентом всех судей, включая председателей судов, очень сильно снижает возможности судебной власти и делает её неэффективной: «[После принятия поправок] только усилилось давление государства на судебную независимую ветвь власти».

«Это популярный нынче аргумент, убивающий на корню всякие ростки надежды на справедливое и независимое правосудие, – говорит Тимур Соколов, – Однако здесь не стоит быть столь пессимистичным. Вопрос видится более сложным и до настоящего времени не решённым». Он отмечает, что конституционные нормы лаконичны и не содержат важных процедурных деталей: «По этой причине законодатель будет решать многие вопросы, оставшиеся не разрешенными в конституционном тексте. Например, как ex officio президент узнает о проступке судьи или основаниях подозревать судью в таком поступке? Кто и как будет устанавливать фактические обстоятельства предположительно совершённого дисциплинарного проступка? Будут ли в этих процедурах предусмотрено участие органов судейского сообщества? – задаётся вопросами Соколов. – Мне кажется, что только после ответа на эти вопросы будет понятно, ставится ли судебная власть в неблагоприятное положение по сравнению с действующими порядками. Я вижу непреложным условием участие в таких процедурах Высшей квалификационной коллегии судей РФ».

По мнению Кирилла Коротеева, сам по себе вопрос об эффективности Верховного суда в спорах с главой государства теоретически может стать предметом обсуждения в ЕСПЧ, «если это будет дело, в котором проблема будет хорошо обоснована». В данном случае он не видит серьёзного обоснования. «Эффективность жалобы всегда зависит от её качества, поэтому нашим юристам ещё учиться и учиться писать жалобы так, чтобы нельзя было придраться, – более дипломатично высказывается Елена Лукьянова. – Но я считаю, что надо использовать все возможные механизмы. Пока у нас ещё в Конституции есть норма, что мы можем обжаловать [нарушение прав] в международных судах».

Как признается «АУ» Ванюков, целью его обращения было в том числе и «привлечение внимания граждан России к сверхконцентрации власти в руках президента РФ, что фактически превращает Россию в империю и отрицательно сказывается на правах и свободах её граждан и на будущем страны». Он не исключает, что в скором времени жители других регионов также начнут обращаться в суды за защитой избранных ими руководителей регионов. «Согласно ст. 1 Конституции, Россия – федерация, а не империя, – отмечает юрист, – И я рад, что жители Хабаровска отстаивают это важное положение Конституции. Аналогичные иски коллег из Хабаровска будут хорошим подспорьем для обоснования моей позиции в ЕСПЧ».