Конституционно-вирусная неопределённость

Если бы не эпидемия коронавируса, то сегодня, 22 апреля, в России прошло бы голосование по вопросу изменения Конституции. Карантин и самоизоляция заставили руководство страны перенести эти планы на лето. Но проблема заключается в том, что президент Владимир Путин всё-таки успел подписать в марте закон о внесении поправок – и теоретически это может означать, что они уже вступили в силу. В результате, говорят эксперты, страна застыла в состоянии правовой неопределённости. Теперь даже опытные юристы не могут сойтись во мнении, по какой Конституции россияне живут последний месяц: всё ещё по «ельцинской» или уже по «путинской»? А главное, не придётся ли после карантина добавлять в Основной закон новые поправки, вдохновлённые «карантинными мерами» региональных властей? «Адвокатская улица» узнала мнение специалистов по конституционному праву.

Т ри месяца назад, 15 января, президент России Владимир Путин в своём послании предложил внести некоторые изменения в Основной закон страны. Стремительное обсуждение президентской инициативы изрядно её «расширило» – в том числе за счёт поданной «с голоса» критически важной поправки, позволяющей Путину «обнулить» количество сроков. Получившийся законопроект был одобрен обеими палатами парламента, региональными заксобраниями и даже Конституционным судом – напомним, что его участие в этой процедуре вызвало серьёзные вопросы. 14 марта президент Путин подписал закон о поправках в Конституцию, оставалось провести лишь «всероссийское голосование». Впрочем, 20 марта глава ЦИК Элла Памфилова произнесла на заседании комиссии знаменитую речь о том, что «голосование» не так уж и важно.

Председатель Центризбиркома Элла Памфилова

…Легитимно избранной Государственной думой и Советом федерации, и нашими легитимно избранными законодательными собраниями субъектов федерации принят уже этот закон, приняты уже эти поправки. (…) И только можно отнестись с большим уважением к тому, что президент на этом не остановился, и его политическая воля и желание – услышать в данном случае не предусмотренное ныне действующей Конституцией мнение народа.

Однако в дело вмешалась эпидемия коронавируса, которая вынудила власти перенести голосование. Период, когда у страны есть одновременно и старая, и новая редакции Основного закона, затянулся. Самое время задать вопрос – по какой же Конституции живёт сейчас Россия?

Кто уполномочен заявить

Проблема в том, что сейчас фактически действуют два порядка вступления изменений в силу. Один предусмотрен самой «ельцинской» Конституцией и уже полностью выполнен. Второй – прописан в Законе о поправках и требует «всероссийского голосования». Вопрос лишь в том, «чью сторону» вы поддерживаете.

Юрист фонда «Русь сидящая»*, конституционалист Ольга Подоплелова уверена, что приоритет – за Основным законом. «Поправки, исходя из требований главы 9, должны считаться вступившими в силу, – говорит она. – Нельзя в Законе о поправке к Конституции произвольно менять порядок их принятия и вступления в силу в обход "вечных" норм Конституции (главы 1, 2 и 9). Все предусмотренные главой 9 Конституции элементы принятия и вступления в силу конституционных поправок соблюдены. По сути дела, и процедура оценки поправок Конституционным судом, и “общероссийское голосование” – это уже факультативные этапы церемониала, которые по большому счёту ничего не решают».

«Закон принят, но вступит в силу в день завершения общероссийского голосования, – считает юрист-конституционалист Кирилл Коротеев. – Причём вне зависимости от результатов голосования». Он напоминает, что никакого «всероссийского голосования» в процедуре изменения Конституции не предусмотрено и делает парадоксальный вывод: «Даже если все россияне проголосуют против, то с точки зрения Конституции, это никак не влияет на вступление в силу поправок».

«С такой установкой я не могу согласиться», – говорит доцент НИУ ВШЭ, экс-сотрудник КС Тимур Соколов. Он предлагает в этом вопросе ориентироваться на Закон о поправках, «так как там у голосования всё-таки есть вариативность».

Ст. 5 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020

Изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные статьёй 1 настоящего Закона, считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании. Если за изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные статьёй 1 настоящего Закона, проголосовало менее половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании, такие изменения не считаются одобренными и статья 1 настоящего Закона не вступает в силу.

При этом Тимур Соколов сам указывает: «Если вставать на чисто легальную позицию федерального закона 1998 года, поправки готовы вступить в силу. Всё, что требуется по предусмотренной данным законом процедуре, – это публикация в официальных источниках президентом информационного сообщения о внесении в Конституцию поправок и публикация самой Конституции в новой редакции».

«Но если быть крючкотворцами – а юрист обязан таким быть – то мы должны последовать тексту Закона о поправке 2020 года и дождаться общероссийского голосования. Поэтому мы сейчас живём при Конституции в редакции 2014 года, – заключает Соколов. – Нам официально никто не сообщил, что у нас Конституция обновилась, поправилась в прямом и переносном смысле слова».

Федеральный судья в отставке Сергей Пашин полагает, что закон вступил в силу, но только в той части, которая регламентирует процедуру общероссийского голосования. «Мне это немного напоминает декреты советской власти, – поясняет Пашин. – Ленин в своё время писал, что “декреты были рассчитаны на декларацию наших намерений, потому что власти провести их в полноценную жизнь у нас не было”. Вот здесь власть взяла паузу – она объявила, декларировала свои намерения, но приведёт их в исполнение только в случае одобрения в рамках процедур, отвечающих принципам народовластия».

«Суды как игнорировали Конституцию, так и продолжат»

Мнения экспертов разошлись, но закон не может себе позволить неопределённость. Конституция не только основа всей законодательной системы, но и нормативный акт прямого действия. На неё ссылаются в судах, к ней апеллируют в жалобах, петициях и законопроектах. Поэтому возникает вполне логичный вопрос: можно ли уже сейчас использовать в ходатайстве новые конституционные нормы, скажем, о статусе русского языка или о правопреемственности с СССР?

«Мы не можем ссылаться на текст, который будет действовать в будущем», – уверенно отвечает Кирилл Коротеев. В свою очередь, Ольга Подоплелова считает, что использовать новый текст возможно, но лучше так не поступать.

Юрист «Руси сидящей» Ольга Подоплелова

Юристы могут на новую редакцию Конституции ссылаться в судах, но никакого особого практического смысла я в этом, откровенно говоря, не вижу – и, более того, считаю это вредным. Во-первых, суды как игнорировали Конституцию, так и продолжат игнорировать любую её редакцию, пока судебная власть полностью не обновится и не станет действительно независимой. Во-вторых, уважающие себя юристы, полагаю, должны считать пакет поправок антидемократическим и игнорировать его в своей практике.

«Могу вспомнить такую историю: 1993 год, Томский университет, на занятия идёт доцент Л.П. Понуровская, и выглядит, по словам коллег, очень понуро, – рассказывает Тимур Соколов. – Когда у неё спросили, что не так, она ответила: “Я иду на лекцию по конституционному праву и не знаю, про какую Конституцию рассказывать – старой уже нет, новой ещё нет”». Эксперт думает, что сейчас ситуация всё-таки несколько иная: «Конституция есть; конституционные поправки, предложенные к одобрению, уже можно рассматривать как доктринальный источник. А упор, конечно, делать на действующем тексте – и задаваться вопросом о том, как эти поправки будут соотноситься с неизменяемыми частями Конституции».

«Нет предела для безумия»

Эпидемия коронавируса привела не только к переносу «всероссийского голосования» по поправкам в Конституцию. Сейчас даже губернаторы и мэры своими распоряжениями ограничивают права и свободы граждан – прежде всего на передвижение. После эпидемии весь этот пёстрый набор экстренно принятых законов, указов, распоряжений придётся как-то переосмыслять – и часть из них придётся встраивать в юридическую систему. Быть может, страну ждёт ещё один, «коронавирусный» пакет поправок в Основной закон? «Ткнув пальцем в небо, скажу: я очень надеюсь, что нет, не ждёт, – отвечает Кирилл Коротеев, – В новой Конституции и так много взаимоисключающих и противоречивых норм. Зачем делать её ещё хуже? Нет предела для безумия, но вообще его достаточно и в новых нормах конституционных, и в других действующих законодательных нормах. Тот нормативный хаос, который сейчас существует, делает и нашу работу, и вообще жизнь наших сограждан ничуть не легче. Лучше бы его сокращать».

«Скорее нет, никаких поправок для узаконения этого режима в Конституции не требуется, там уже есть положение о том, что безопасность находится в сфере федерального ведения, – считает Сергей Пашин. – Но какие-то нормативные акты федерального уровня могут быть приняты».

«В условиях чрезвычайной ситуации, когда народ отвлечён другими делами, сбережением собственного здоровья или вовсе финансовыми заботами, – конечно, через парламент становится легче провести какие-то изменения, – говорит Тимур Соколов. – Частично мы уже видим это на законодательном уровне, когда парламент с правительством буквально за 2-3 дня рождают, выдают на-гора массу законов, затрагивающих ещё больший круг вопросов. Что касается конституционных поправок, то мне сложно предположить, какие ещё идеи высокого, именно конституционного уровня могли бы быть туда инкорпорированы». По его словам, «конституционный текст должен быть лёгким и легко читаемым, а уже эти поправки превращают Конституцию в какой-то кодекс, собрание очень конкретных правил».

Неясно, сколько власть будет готова ждать со вступлением поправок в силу – эпидемия в России лишь набирает обороты. По словам мэра Москвы, пока в столице даже не достигнут пик заболеваемости. Источники «Ъ» сообщают, что голосование, скорее всего, откладывается до конца июня или даже начала июля. Если борьба с коронавирусом затянется, то руководству страны придется выбирать: либо продолжать выдерживать паузу, либо опубликовать поправки без всероссийского одобрения, ссылаясь на то, что требования Конституции и так выполнены. Ольга Подоплелова не исключает, что голосование может вовсе не состояться: «Думаю, я не ошибусь, если скажу, что большей части населения в текущих непростых условиях глубоко безразлично как само нелегитимное по сути голосование, так и его перенос на более поздний срок. Поэтому властям вообще ничего не стоит заявить о том, что голосование проводиться не будет».

«Могут ли поправки вступить в силу без голосования? Президент может это сделать своим указом, – согласен Сергей Пашин. – Это, конечно, означало бы потерять лицо. Но с юридической точки зрения Конституционный суд говорит, что процедура общероссийского голосования – это лишь дополнение к существующему, объявленному и в Конституции, и в Федеральном законе от 4.03.1998 года порядку. Вообще, конечно, кашу маслом не испортишь, но масло можно и уполовинить, и часть его изъять. По буквальному смыслу эти поправки ожидают только опубликования, и Конституционный суд не назвал общероссийское голосование обязательным – он лишь дозволил его».