15.10.2020

«Возможно, мы наблюдаем закат КС»

Ольга Кряжкова
Ольга Кряжкова
Член Экспертного совета ИППП, доцент кафедры конституционного права РГУП

Итог конституционной реформы может оказаться лишь немногим лучше полного упразднения Суда

Процесс
«Конституционная революция»

Президентский законопроект о внесении изменений в ФКЗ о Конституционном cуде прошёл первое чтение. Эти поправки завершают глобальную и при этом стремительную реформу Суда, предусмотренную новой Конституцией. Причём изменения в ФКЗ не просто детализируют конституционные идеи, но и значительно их расширяют. Конституционалист Ольга Кряжкова специально для «Улицы» прокомментировала основные положения проекта. По мнению юриста, будущее КС вызывает тревогу – становится всё меньше оснований считать его сильным и независимым госорганом, способным эффективно защищать права граждан.

С одержание поправок не раз пересказывалось в разных публикациях – вряд ли есть нужда повторяться. Но замечу, что изменению подвергнется две трети ФКЗ о Конституционном суде. Это самое значительное преобразование закона за всю историю его существования.

«Улица» не успела вовремя сделать обзор внесённых в Думу поправок в ФКЗ о КС, поэтому предлагает ознакомиться с основными из них в справке. При её подготовке использовались публикации известных конституционалистов Елены Лукьяновой (в VTimes) и Ольги Подоплеловой (в «Просто о КС»).

Как и предусматривает новая редакция Конституции, число судей КС уменьшится с 19 до 11. Кроме того, Совет Федерации получит право лишать судей КС полномочий по представлению президента, в том числе после предложения самого КС. При этом речь идёт не только о «действиях, не совместимых с деятельностью судьи», но и о получении судьями вида на жительство другого государства. Из ФКЗ о КС исчез пункт, что судья должен сначала получить предупреждение коллег, а увольнение его возможно только в том случае, если он предупреждению не внял.

У КС появится новое полномочие – по инициативе президента проверять конституционность законов до их обнародования. По словам Лукьяновой, КС последовательно отказывался от такого полномочия, чтобы при последующей проверке закона на конституционность не оказаться «судьёй в собственном деле». Однако теперь ему придётся выполнять эти функции.

КС официально становится высшим арбитром в межгосударственных спорах. Он сможет давать заключение о возможности отказа от исполнения решения международного и иностранного суда, если это «противоречит основам публичного правопорядка».

Также меняются правила подачи жалоб. Для обращения в КС заявителю придется исчерпать все средства правовой защиты, то есть пройти апелляцию и кассацию, а в некоторых случаях – надзорную инстанцию в виде Верховного суда. Правда, оговаривается, что заявителю не придётся этого делать, если КС усмотрит, что в вышестоящих инстанциях по его вопросу сложилась определённая практика.

По словам Лукьяновой, дополнительно сократится устное производство в КС и, наоборот, увеличится его письменная составляющая. Заявители ещё реже смогут участвовать в слушаниях, им будет сложнее привлекать свидетелей и экспертов, оперативно реагировать на доводы противной стороны. Однако при устных разбирательствах КС будет вправе вызвать эксперта по вопросам зарубежного права. Подоплелова считает, что к ним можно отнести заключения «друзей суда» (amicus curiae).

Самыми важными и неожиданными эксперты считают поправки, которые устанавливают порядок пересмотра дел в связи с вынесенным КС постановлением. Подоплелова поясняет, что, во-первых, Суд будет должен мотивировать отказ в пересмотре дел. Во-вторых, прямо указывать на пересмотр аналогичных дел – но только если увидит в этом необходимость. При этом если пересмотр дела не может привести к восстановлению прав заявителя, КС вправе указать на применение «компенсаторных механизмов».

Интересно, что разъяснять порядок действия правовых норм после постановления Конституционного суда теперь будет Верховный. Лукьянова считает, что КС таким образом переложил ответственность за исполнение собственных решений на ВС.

С практической точки зрения наиболее важны изменения, касающиеся рассмотрения Конституционным судом дел по жалобам на нарушение прав и свобод граждан. В Суд чаще всего подаются жалобы частных лиц – граждан и организаций. Именно они определяют повестку КС, а вовсе не запросы и ходатайства госорганов.

Но теперь заявителям нужно быть готовыми к «исчерпанию всех других внутригосударственных средств судебной защиты» – по общему правилу это две кассации в ординарных судах. Доступ к конституционному правосудию будет усложнён сразу после вступления поправок в силу, хотя они и предусматривают переходный период в полгода – в течение этого срока исчерпанием будет считаться подача любой кассационной жалобы. Одновременно поправки уточняют срок, в течение которого заявитель может обратиться в КС. Жалобу нужно будет успеть подать в течение года с момента исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты.

У появления дополнительных барьеров для жалоб не одна причина. С одной стороны, это разгрузит судей, число которых сильно уменьшится: по оптимистичным оценкам – до 11 судей, а по пессимистичным – до восьми. Даже решение об отказе в принятии жалобы из-за явной «неисчерпанности» будут принимать не судьи КС, а секретариат. С другой стороны, это может быть реакцией на большое количество жалоб, которые Суд вынужден рассматривать – качество обращений растёт с профессионализмом юристов в этой сфере. Наконец, требование об исчерпании может быть связано и с желанием КС избегать конфликтов с другими судами.

Конституционалист Ольга Кряжкова

Правило об исчерпании не выглядело бы таким запретительным, если бы заявители получили право оспаривать в КС не только законы, но и правоприменительные акты. К ним относятся решения судов, интерпретация законов в которых прямо нарушает конституционные права граждан. Но пожаловаться на них в КС нельзя – только на законы.

Но если проблема кроется в буквальном содержании закона, то необходимость прохождения всех судебных инстанций – всё-таки избыточная мера. Если сам текст акта неконституционен, то нет смысла «прогонять» заявителя через все судебные инстанции. Потому что в таком случае требование об исчерпании лишь затрудняет доступ к судебной защите, затягивает процесс восстановления прав и изматывает заявителя психологически. Остаётся надеяться, что КС будет применять правило об исчерпании взвешенно и обоснованно.

Некоторой компенсацией можно считать расширение перечня нормативных правовых актов, которые могут быть подвергнуты конкретному конституционному контролю, – за счёт подзаконных актов Совета Федерации, Госдумы, субъектов РФ. Это важное нововведение. Конституционные права граждан могут ограничиваться не только законами, но и подзаконными актами. Возможность оспорить их в КС может быть действительно полезна.

Отмечу, что в перечень обжалуемых актов также включены нормативные акты президента и правительства, конституции (уставы) и законы субъектов РФ. Но практика проверки их Конституционным судом давно сложилась, поэтому указание на них в ФКЗ нельзя считать новшеством.

Кроме того, в конституционном судопроизводстве появятся новые заявители. В интересах граждан в КС смогут обращаться региональные и специализированные уполномоченные по правам человека и общероссийские организации, которые по своим полномочиям могут представлять определённые категории лиц. Само по себе это неплохо. Во-первых, это некоторый шаг на пути развития институтов гражданского общества. Во-вторых, люди, принадлежащие к уязвимым социальным группам, смогут получить больше шансов на защиту – им не придётся бороться за свои права в одиночку. Тем более что это сложный и затратный процесс.

Ещё одно нововведение – установление более чётких правил исполнения решений КС. Теперь понятнее, в каком порядке и в каких случаях должны быть пересмотрены дела самих заявителей, а также других лиц. К последним могут относиться и заявители, которые пожаловались в КС с аналогичным вопросом раньше тех заявителей, в отношении которых Суд вынес постановление.

Перечисленные новшества позитивны сами по себе, но совсем иначе они воспринимаются в контексте двух «но».

Первое касается внушительного блока поправок, связанного с проверкой на конституционность законопроектов и ещё не подписанных президентом законов, а также полномочий КС по блокированию исполнения актов международных и иностранных судов и арбитражей. Это конъюнктурные по своей природе новеллы, никоим образом не связанные с естественным развитием института конституционного правосудия в России. Они вряд ли будут часто применяться на практике, но способны навредить нашей правовой системе и репутации самого КС. Даже единичные случаи использования Судом этих полномочий неизбежно вовлекут его в политическое противостояние как внутри страны, так и во внешних отношениях. Напомню, что именно от этого пытались уйти разработчики первоначальной редакции Закона о Конституционном суде.

Конституционалист Ольга Кряжкова

Пагубно уже само намерение поставить КС на службу определённым политическим интересам – впрочем, при полном непротивлении последнего.

Не говоря уже о том, что граждане с высокой долей вероятности не смогут оспорить правовые нормы, конституционность которых была санкционирована Судом заранее.

Второе «но» имеет отношение к институту Конституционного суда как таковому. Во-первых, радикально сокращается общее число судей. Во-вторых, теперь президент будет контролировать состав Суда не только «на входе», но и «на выходе». Обновлённый ФКЗ даёт ему возможность инициировать досрочное прекращение полномочий судьи, в том числе по представлению самого Суда – это серьёзный стимул для судей действовать с оглядкой на президентскую власть и коллег. На фоне более громких новелл потерялась ещё одна: больше не будет издаваться «Вестник Конституционного суда Российской Федерации». Не стоит недооценивать эту потерю. Тем самым Суд лишается своего официального издания – важной составляющей его институциональной самостоятельности.

Эти «но» определяют будущее Суда: пара позитивных нововведений не могут оправдать общую институциональную деградацию российского конституционного правосудия. Становится всё меньше оснований говорить о КС как о сильном независимом государственном органе, способном быть эффективным средством судебной защиты прав. Возможно, мы наблюдаем закат КС – и итог конституционной реформы может оказаться лишь немногим лучше полного упразднения Суда с передачей его функций кому-то ещё.

Редактор: Екатерина Горбунова

«Адвокатская улица» не сможет существовать
без поддержки адвокатской улицы
Продолжая использовать наш сайт, вы даете согласие на обработку файлов cookie.