«Возможно, мы наблюдаем закат КС»

Президентский законопроект о внесении изменений в ФКЗ о Конституционном cуде прошёл первое чтение. Эти поправки завершают глобальную и при этом стремительную реформу Суда, предусмотренную новой Конституцией. Причём изменения в ФКЗ не просто детализируют конституционные идеи, но и значительно их расширяют. Конституционалист Ольга Кряжкова специально для «Улицы» прокомментировала основные положения проекта. По мнению юриста, будущее КС вызывает тревогу – становится всё меньше оснований считать его сильным и независимым госорганом, способным эффективно защищать права граждан.

С одержание поправок не раз пересказывалось в разных публикациях – вряд ли есть нужда повторяться. Но замечу, что изменению подвергнется две трети ФКЗ о Конституционном суде. Это самое значительное преобразование закона за всю историю его существования.

С практической точки зрения наиболее важны изменения, касающиеся рассмотрения Конституционным судом дел по жалобам на нарушение прав и свобод граждан. В Суд чаще всего подаются жалобы частных лиц – граждан и организаций. Именно они определяют повестку КС, а вовсе не запросы и ходатайства госорганов.

Но теперь заявителям нужно быть готовыми к «исчерпанию всех других внутригосударственных средств судебной защиты» – по общему правилу это две кассации в ординарных судах. Доступ к конституционному правосудию будет усложнён сразу после вступления поправок в силу, хотя они и предусматривают переходный период в полгода – в течение этого срока исчерпанием будет считаться подача любой кассационной жалобы. Одновременно поправки уточняют срок, в течение которого заявитель может обратиться в КС. Жалобу нужно будет успеть подать в течение года с момента исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты.

У появления дополнительных барьеров для жалоб не одна причина. С одной стороны, это разгрузит судей, число которых сильно уменьшится: по оптимистичным оценкам – до 11 судей, а по пессимистичным – до восьми. Даже решение об отказе в принятии жалобы из-за явной «неисчерпанности» будут принимать не судьи КС, а секретариат. С другой стороны, это может быть реакцией на большое количество жалоб, которые Суд вынужден рассматривать – качество обращений растёт с профессионализмом юристов в этой сфере. Наконец, требование об исчерпании может быть связано и с желанием КС избегать конфликтов с другими судами.

Конституционалист Ольга Кряжкова

Правило об исчерпании не выглядело бы таким запретительным, если бы заявители получили право оспаривать в КС не только законы, но и правоприменительные акты. К ним относятся решения судов, интерпретация законов в которых прямо нарушает конституционные права граждан. Но пожаловаться на них в КС нельзя – только на законы.

Но если проблема кроется в буквальном содержании закона, то необходимость прохождения всех судебных инстанций – всё-таки избыточная мера. Если сам текст акта неконституционен, то нет смысла «прогонять» заявителя через все судебные инстанции. Потому что в таком случае требование об исчерпании лишь затрудняет доступ к судебной защите, затягивает процесс восстановления прав и изматывает заявителя психологически. Остаётся надеяться, что КС будет применять правило об исчерпании взвешенно и обоснованно.

Некоторой компенсацией можно считать расширение перечня нормативных правовых актов, которые могут быть подвергнуты конкретному конституционному контролю, – за счёт подзаконных актов Совета Федерации, Госдумы, субъектов РФ. Это важное нововведение. Конституционные права граждан могут ограничиваться не только законами, но и подзаконными актами. Возможность оспорить их в КС может быть действительно полезна.

Отмечу, что в перечень обжалуемых актов также включены нормативные акты президента и правительства, конституции (уставы) и законы субъектов РФ. Но практика проверки их Конституционным судом давно сложилась, поэтому указание на них в ФКЗ нельзя считать новшеством.

Кроме того, в конституционном судопроизводстве появятся новые заявители. В интересах граждан в КС смогут обращаться региональные и специализированные уполномоченные по правам человека и общероссийские организации, которые по своим полномочиям могут представлять определённые категории лиц. Само по себе это неплохо. Во-первых, это некоторый шаг на пути развития институтов гражданского общества. Во-вторых, люди, принадлежащие к уязвимым социальным группам, смогут получить больше шансов на защиту – им не придётся бороться за свои права в одиночку. Тем более что это сложный и затратный процесс.

Ещё одно нововведение – установление более чётких правил исполнения решений КС. Теперь понятнее, в каком порядке и в каких случаях должны быть пересмотрены дела самих заявителей, а также других лиц. К последним могут относиться и заявители, которые пожаловались в КС с аналогичным вопросом раньше тех заявителей, в отношении которых Суд вынес постановление.

Перечисленные новшества позитивны сами по себе, но совсем иначе они воспринимаются в контексте двух «но».

Первое касается внушительного блока поправок, связанного с проверкой на конституционность законопроектов и ещё не подписанных президентом законов, а также полномочий КС по блокированию исполнения актов международных и иностранных судов и арбитражей. Это конъюнктурные по своей природе новеллы, никоим образом не связанные с естественным развитием института конституционного правосудия в России. Они вряд ли будут часто применяться на практике, но способны навредить нашей правовой системе и репутации самого КС. Даже единичные случаи использования Судом этих полномочий неизбежно вовлекут его в политическое противостояние как внутри страны, так и во внешних отношениях. Напомню, что именно от этого пытались уйти разработчики первоначальной редакции Закона о Конституционном суде.

Конституционалист Ольга Кряжкова

Пагубно уже само намерение поставить КС на службу определённым политическим интересам – впрочем, при полном непротивлении последнего.

Не говоря уже о том, что граждане с высокой долей вероятности не смогут оспорить правовые нормы, конституционность которых была санкционирована Судом заранее.

Второе «но» имеет отношение к институту Конституционного суда как таковому. Во-первых, радикально сокращается общее число судей. Во-вторых, теперь президент будет контролировать состав Суда не только «на входе», но и «на выходе». Обновлённый ФКЗ даёт ему возможность инициировать досрочное прекращение полномочий судьи, в том числе по представлению самого Суда – это серьёзный стимул для судей действовать с оглядкой на президентскую власть и коллег. На фоне более громких новелл потерялась ещё одна: больше не будет издаваться «Вестник Конституционного суда Российской Федерации». Не стоит недооценивать эту потерю. Тем самым Суд лишается своего официального издания – важной составляющей его институциональной самостоятельности.

Эти «но» определяют будущее Суда: пара позитивных нововведений не могут оправдать общую институциональную деградацию российского конституционного правосудия. Становится всё меньше оснований говорить о КС как о сильном независимом государственном органе, способном быть эффективным средством судебной защиты прав. Возможно, мы наблюдаем закат КС – и итог конституционной реформы может оказаться лишь немногим лучше полного упразднения Суда с передачей его функций кому-то ещё.