12.05.2021

Упущенная возможность для адвокатуры

Павел Магута
Павел Магута

Как разрабатывали Модельный закон – и кто его проигнорировал

В понедельник «Улица» опубликовала подробный рассказ Андрея Сучкова о положениях Модельного закона об адвокатуре для стран СНГ. Этот «идеальный для адвокатов закон» был принят ещё два года назад, но ФПА так и не стала лоббировать перенос его норм в российское законодательство. Тему продолжил экс-руководитель международного департамента ФПА (в 2003–2017 гг.) Павел Магута, который участвовал в разработке Модельного закона. Он рассказал, как три человека на чистом энтузиазме смогли создать «идеальный закон» – и поделился мыслями, почему итог их труда не заинтересовал руководство ФПА.

Разрешение без одобрения

Сопоставление фактов, идей и решений уже не входит в первостепенные задачи современных историков. Их труд становится частью PR-технологической машины, которая в силу своей пропагандистской сущности старательно замещает историю мифом. А главные функции мифа – удалять реальность, убивать смысл и опустошать полноту событий, превращая их в пустую паразитарную идеологическую «форму».

Это ощущение улетучивающейся реальности, обесценивания смысла и мифологизации возникает и в отношении истории принятия Модельного закона «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» для стран СНГ. К этому чувству примешивается осознание того, что уникальное для истории российской адвокатуры событие демонстративно предано забвению. Попытаемся пролить свет на то, что до сих пор не было сказано о процессе разработки и принятия Модельного закона.

Модельный закон «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» был принят Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ (МПА СНГ) на 49-м пленарном заседании 19 апреля 2019 года. Его разработка и продвижение начались летом 2016 года, однако идея появилась ещё раньше.

Всё началось в Минске. Туда 2 октября 2015 года съехались представители адвокатур стран СНГ и Балтии для обсуждения актуальных вопросов адвокатской деятельности на постсоветском пространстве. Мероприятие готовилось как стартовое для последующих регулярных встреч. Однако многие участники, поддерживая идею продуктивного и содержательного сотрудничества, одновременно выражали опасение, что благое начинание может вылиться в бесконечную серию заседаний на тему «актуальных вопросов адвокатуры».

Дабы развеять тревоги скептиков, было принято решение начать реальную работу со сбора информации о регулировании адвокатской деятельности в странах СНГ и Балтии. Всем участникам виртуального форума был разослан опросный лист (результаты опроса легли в основу сборника «Регулирование адвокатской деятельности и адвокатуры в странах СНГ, Балтии и дружественных государствах»). Параллельно международный отдел ФПА собрал тексты всех принятых на постсоветском пространстве законов об адвокатуре. Глядя на эту стопку законов и толстую подшивку заполненных опросников, советник президента ФПА Игорь Анатольевич Каляпин предложил всерьёз заняться разработкой Модельного закона в рамках МПА СНГ.

Первоначальный замысел заключался в обеспечении права на квалифицированную юридическую помощь в государствах – участниках СНГ. Именно поэтому первым предложенным названием закона было «О квалифицированной юридической помощи». Это отчётливо просматривается в пояснительной записке к Модельному закону – большой акцент в ней сделан на необходимости формирования единого правового поля и организационных гарантий в оказании квалифицированной юридической помощи. А также на важности создания минимального стандарта оказания квалифицированной юридической помощи, на который может рассчитывать каждое физическое лицо на территории стран СНГ.

Лишь весной 2016 года было принято решение всё же разрабатывать Модельный закон об адвокатуре. Тогда же мы вместе с И. А. Каляпиным получили что-то вроде разрешения от президента ФПА заниматься этим проектом.

Павел Магута, экс-руководитель Международного отдела ФПА

Это было разрешение без одобрения. Нам сказали: «Делайте», но никакого официального решения президента или совета ФПА о назначении рабочей группы я так и не увидел вплоть до моего ухода из ФПА.

Важно вспомнить исторический контекст. Завершился первый нервный год президентского срока новоиспечённого президента. Мысли «руководителя адвокатуры» были оккупированы более важными вопросами, чем международные проекты, тем более связанные с модельным законотворчеством МПА СНГ. Нужно было менять вывеску ФПА, утверждать форму бланков, цвет приглашений на торжественные мероприятия с раздачей наград, переставлять мебель в кабинете президента, проводить конфузные «аттестации сотрудников» с последующими надуманными увольнениями, вводить форму отчётности о проделанной работе для каждого сотрудника. В конце концов, расширять площадь арендуемых ФПА помещений и выдумывать, как обязать всех адвокатов купить и носить адвокатский значок или жетон.

При этом шёл уже шестой год холостых обсуждений Концепции (хотя я не уверен, что мы добрались тогда до этого слова) «предстоящей реформы рынка юридических услуг/юридической профессии». Проводились бесконечные совещания с «бизнес-адвокатурой», «ильфами» и «рульфами»… За (первые) пять лет конференций, круглых столов и семинаров о «предстоящей реформе» наш международный отдел провёл серию мероприятий, посвящённых вопросам адвокатского гонорара, хозяйственным формам организации адвокатской деятельности, гарантиям адвокатской тайны, так называемой «монополии» на судебное представительство – и многим другим вопросам, которые стали главным предметом обсуждения в ходе разработки концепции реформы.

Мы собрали уникальный обширный материал о регулировании адвокатской деятельности в зарубежных странах, рекомендации CCBE и документы IBA. У нас были все действующие законы об адвокатуре государств – участников СНГ и наш Закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» как образец (разумеется, в редакции до печально известных изменений, нацеленных на «укрепление роли ФПА», и несуразных «обнулений» президентских сроков).

Павел Магута, экс-руководитель Международного отдела ФПА

А ещё у нас было понимание, что скоро нам придётся покинуть ФПА – и амбиции напоследок сделать что-то необычное, неповторимое.

От первого прорыва до первого успеха

Мы заключили пари: если нам удастся втиснуть в Перспективный план модельного законотворчества в СНГ на 2016–2020 годы мероприятие по разработке модельного закона – то МПА успеет принять его до начала реформы юридической профессии в России.

Первым прорывом была встреча с заместителем Генерального секретаря совета МПА СНГ – представителем Федерального собрания РФ Петром Павловичем Рябухиным. Мы привезли в Таврический дворец пояснительную записку к проекту Модельного закона, которая обосновывала необходимость его включения в План законотворчества МПА. Встреча должна была стать основой всего нашего сотрудничества с советом МПА и предполагала участие руководства ФПА. Президент палаты, как можно догадаться, отказался. А на наше предложение позвать первого вице-президента ФПА Евгения Васильевича Семеняко он настоятельно рекомендовал «ничего ему не сообщать» о нашей работе.

Встреча прошла успешно: Рябухин поддержал нашу инициативу и представил нас секретарю Постоянной комиссии МПА СНГ по правовым вопросам Александру Сильвину. После такого позитивного начала от ФПА требовалось предложить концепцию Модельного закона. Однако, как я уже упоминал, никакого распоряжения о создании рабочей группы по подготовке закона не было. В результате проектная группа организовалась сама собой, стихийно. Нас с Игорем Каляпиным поддержал исполнительный вице-президент ФПА Андрей Сучков, и мы втроём составили ядро группы.

Насколько я помню, никакой поддержки со стороны руководства палаты работа нашей группы не получила. Но я признателен хотя бы за то, что никто не чинил серьёзных препятствий.

Павел Магута, экс-руководитель Международного отдела ФПА

Хотя не обходилось без мелкого вредительства: президент ФПА демонстративно выгонял нас из зала совета, где мы работали; не пускал Игоря Каляпина в командировки в Санкт-Петербург для участия в комиссиях МПА СНГ и открыто говорил, что мы «занимаемся ерундой».

Наша рабочая группа сформировалась по принципу Agile – нацеленность на реализацию проекта и объединение нужных специалистов: международник – лоббист – юрист. Принципы работы по Agile тоже были приняты и соблюдались интуитивно:

  • продуктивное взаимодействие в команде важнее ритуальных заседаний и имитации деятельности;
  • итоговый документ значительнее процедурных инструкций;
  • реальное сотрудничество со структурами МПА СНГ существеннее помпезно-декларативных слоганов пустых хартий.

Первым настоящим успехом стало одобрение 29 сентября 2016 года экспертным советом концепции Модельного закона, составленной нашей рабочей группой. На следующем этапе работы экспертный совет рекомендовал Постоянной комиссии МПА СНГ по правовым вопросам просить Совет МПА СНГ дополнить Перспективный план модельного законотворчества в СНГ на 2016–2020 годы мероприятием по разработке Модельного закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре».

Павел Магута, экс-руководитель Международного отдела ФПА

Больших надежд на успех у нас не было. Ведь изменение утверждённого перспективного плана модельного законотворчества СНГ – явление редкое, может, даже уникальное. Но у нас получилось.

Конкурс среди кандидатов в разработчики проекта Модельного закона мы выиграли легко – предложив всё сделать бесплатно. Чем очень удивили аппарат МПА СНГ и вызвали подозрение у конкурентов по конкурсным процедурам. Готовили проект Модельного закона по большей части во внерабочее время. При разработке мы опирались на международный опыт нормативного регулирования национальных адвокатур и адвокатской деятельности. Изучили все законы об адвокатуре в мире, которые смогли найти; состояли в постоянной переписке и консультировались с зарубежными адвокатскими ассоциациями.

Удалось получить положительный отзыв на проект и заручиться поддержкой от Первого департамента СНГ (1 ДСНГ) МИД России. Много сил ушло на учёт, систематизацию, анализ проблем современной российской адвокатуры, формирование прогнозов развития.

И к весне 2017 года были готовы проект Модельного закона, пояснительная записка к нему и весь необходимый пакет документов. За этим последовали долгие процедуры согласования с парламентами СНГ и в течение почти двух лет – неоднократное рассмотрение проекта Модельного закона на заседаниях Экспертного совета и Постоянной комиссии МПА СНГ по правовым вопросам. Правки, замечания, новая редакция, правки, замечания, новая редакция…

Павел Магута, экс-руководитель Международного отдела ФПА

На финальном этапе в конце 2018 года получилось дополнить Модельный закон нормой о «гонораре успеха». В российском законодательстве она появилась лишь год спустя.

Трое и один

Модельный закон был принят 19 апреля 2019 года. Председательствовавшая тогда в МПА СНГ Валентина Матвиенко просила парламентариев поддержать Модельный закон – и те единогласно его поддержали.

Здесь у нашей истории могло бы быть довольно интересное продолжение. Сейчас я мог бы рассказывать, что Модельный закон предоставил возможность унификации законодательства об адвокатской деятельности в СНГ. А политическая воля спикера верхней палаты российского парламента стала стимулом для реформирования рынка квалифицированной юридической помощи…

Но эта история – из параллельной реальности. А в нашей реальности всё то время, пока шёл процесс принятия Модельного закона, ФПА увлечённо поправляла закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре» в сторону усиления своей роли и обнуления президентских сроков. А также устраивала «шумовую завесу» из якобы дискуссий по незначительным поправкам, чтобы протащить основной бизнес-проект – в нарушение положений ГК и Закона об НКО превратить адвокатские бюро в квази-ООО.

Павел Магута, экс-руководитель Международного отдела ФПА

Я абсолютно убеждён, что Модельный закон получился прогрессивным, а его положения содержат огромную способность к развитию в национальном законодательстве государств – участников СНГ. Ни у одной зарубежной адвокатуры нет подобного опыта создания модельных актов для унификации и гармонизации законодательства в области адвокатуры.

Процесс работы над Модельным законом мог бы стать масштабным событием не только для сотрудничества между адвокатурами стран СНГ – но и для совместной работы адвокатов с парламентариями на базе МПА СНГ. Но этого не произошло.

Ирония в том, что для появления такого Модельного закона достаточно было, по большому счёту, усилий трёх человек, работавших сверхурочно, по ночам и даже после увольнения из ФПА.

Но чтобы этот закон после его принятия лёг мёртвым грузом в архив упущенных возможностей российской адвокатуры, хватило недальновидности одного человека.

Редактор: Александр Творопыш

«Адвокатская улица» не сможет существовать
без поддержки адвокатской улицы
Продолжая использовать наш сайт, вы даете согласие на обработку файлов cookie.