На то особый режим

Сегодня, 30 сентября, Владимир Путин принял ЛДНР, Херсонскую и Запорожскую области в состав Российской Федерации. В воздухе повис вопрос – что дальше? С точки зрения российских властей, теперь в ряде регионов РФ присутствуют иностранные войска. Очевидно, что в связи с боевыми действиями как минимум на «новых» территориях должен быть объявлен особый правовой режим. Юрист Института права и публичной политики (внесён в реестр «иноагентов») Иван Брикульский пытается угадать, что это будет: военное положение, режим ЧП – или что-то ещё?

Проклятая неопределённость

И нтриги в выступлении Владимира Путина не было – список регионов России теперь будет дополнен. Как именно это произойдёт, тоже понятно: порядок принятия нового субъекта в состав Российской Федерации определяет специальный федеральный конституционный закон. А Конституционный Суд ещё в 2014 году высказался по основным процедурным вопросам этого процесса. Стоит помнить, что с точки зрения российских законов Луганская и Донецкая народные республики являются суверенными государствами, которые признаны в границах своих конституций. А значит, как и Крым, они вот-вот станут полноправными субъектами страны.

Но главное отличие от ситуации с Крымом в том, что сейчас на территории этих субъектов идут боевые действия с другим государством. А значит, после их принятия в состав России там неизбежно будет введён специальный правовой режим. Который, кстати, может затронуть и соседние российские субъекты. Недавний пример – введение «жёлтого» уровня террористической опасности в некоторых районах Крыма.

В связи с этим возникает несколько важных вопросов. Какой из специальных режимов, предусмотренных Конституцией и российскими законами, будет использован? Может ли руководство страны применить совершенно новый режим – не предусмотренный Конституцией и законами? А главное, имеет ли государство право на «непредусмотренные» ограничения прав граждан?

Есть два режима…или больше?

Конституция России предусматривает два специальных режима, которые могут быть задействованы при подобных обстоятельствах. Это чрезвычайное и военное положения. Оба варианта предусматривают: а) особую процедуру введения с участием Совета Федерации, б) использование вооружённых сил, в) временное ограничение конституционных прав. Так, на территориях со специальными режимами не проводятся выборы.

Но обратим внимание, как именно в Конституции сформулированы эти нормы. Если чрезвычайное положение «может вводиться…», то военное президент «вводит». Другими словами, в первом случае Конституция предусматривает некую свободу выбора – особенно если удастся решить проблемы рядовыми средствами на местах. А вот нормы о военном положении сформулированы как императивная конституционная обязанность главы государства. От которой он при всём желании не может уклониться.

В сложившейся ситуации может показаться, что нас ждёт именно военное положение. Ведь на то имеются все основания, предусмотренные одноимённым законом – в частности вмешательство вооружённых сил иностранного государства. Однако нельзя полностью сбрасывать со счетов и вариант с чрезвычайным положением. Ряд нынешних обстоятельств упоминается и в Законе о ЧП.

В современной России военное положение ещё ни разу не вводилось – даже на какой-либо части. Другими словами, такой специальный режим ещё «не обкатан» – и только практика может показать, как работают процедуры соответствующего закона. Практически аналогичная история с чрезвычайным положением: его применение ограничивается событиями 1991–1993 годов – до принятия действующей российской Конституции. Мы не знаем, как в стрессовой ситуации будет работать административная машина, какие могут возникнуть перегибы или непредвиденные ситуации. Да и насколько реально их введение именно сейчас, учитывая такое количество процедурных согласований?

Поэтому нельзя исключать, что для новых регионов будет использован некий особый правовой режим. Который а) будет отличаться от чрезвычайного и военного положения, б) окажется гибче и удобнее, оставляя президенту больший простор для государственно-властного творчества.

Российская практика уже знает примеры иных специальных режимов, которые можно использовать даже без санкции Федерального Собрания. Все помнят ситуацию с «коронавирусными» ограничениями, когда власти задействовали практически «резиновую» с точки зрения права конструкцию «режима повышенной готовности». И если в случае с чрезвычайным или военным положением всё же присутствует «элемент предсказуемости» – мы знаем, какие права точно не могут быть ограничены и какие есть обязанности у граждан – то в случае с каким-нибудь новым специальным режимом всё будет очень неопределённым.

Скрытые полномочия президента

Вспомним историю. В 1995 году Совет Федерации обратился в Конституционный Суд с просьбой дать оценку правомерности и конституционности использования вооружённых сил на территории Чечни и в зоне осетино-ингушского конфликта. Парламентарии пытались таким образом оспорить решения президента; Совет Федерации считал, что подобное применение силы формально допускается лишь в строгих рамках чрезвычайного или военного положения – введение которых санкционирует сам Совфед. Но Суд не согласился с парламентариями, выдвинув ряд важных суждений.

Во-первых, Конституция и законы о безопасности и обороне «не связывают использование вооружённых сил только с введением чрезвычайного или военного положения». Другими словами, из главного закона страны не следует, что «обеспечение государственного целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путём введения чрезвычайного или военного положения».

Во-вторых, действия президента основаны на прямой обязанности принимать меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства. И если порядок использования президентских полномочий не детализирован – как это было в случае с чеченским конфликтом – то их общие рамки определяются принципом разделения властей. И конституционным требованием о том, что акты президента не должны противоречить Конституции и законам России.

Этот аргумент особенно важен, поскольку Конституционный Суд не просто зацементировал скрытые полномочия президента, но и установил для них два простых условия. Такие полномочия не должны затрагивать компетенцию других органов государственной власти – и не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если упрощать и говорить прямо, то у президента в вопросе использования вооружённых сил в таких ситуациях почти нет ограничений.

Юрист Института права и публичной политики Иван Брикульский

По сути в 1995 году Конституционный Суд создал для главы государства огромный коридор возможностей, не связанный с рамками двух федеральных конституционных законов. И не обременяющий президента всевозможными требованиями и формальностями.

Фактически глава государства может ввести любой удобный специальный режим, который наиболее отвечает его взглядам на вопросы обороны и безопасности, – без оглядки на Совет Федерации.

КТО стучится в дверь

Хорошей заменой военному и чрезвычайному положениям может стать режим контртеррористической операции (КТО). По своему наполнению он очень схож с режимом военного положения. Здесь также предусмотрено использование вооружённых сил и наложение ряда ограничений на конституционные права. В условиях режима КТО возможны контроль телефонных разговоров, изъятие транспортных средств, ограничение передвижения или временное отселение лиц в безопасные районы.

Но ключевое отличие режима КТО от чрезвычайного и военного положения кроется в полномочии. Юридически он вводится уже не президентом, а руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере безопасности – который несёт за него перед главой страны персональную ответственность.

Потенциально такое решение даёт главе государства больше свободы. Режим КТО достаточно гибок, не требует санкции Совфеда, позволяет использовать практически весь инструментарий военного положения вместе с вооружёнными силами и ограничениями конституционных прав. А в случае каких-либо неудач или проблем ответственность лежит фактически только на том, кто ввёл такой режим.

Правоприменительный ad hoc

Вариантов развития событий может быть много. И один из них –создание некого гибридного специального режима, схожего с теми, что описаны выше, но пока ещё не предусмотренного действующим регулированием. Как мы видим, такую возможность прямо подтвердил в 1995 году Конституционный Суд. Главный вопрос здесь лишь в том, на какой срок он будет введён, на каких условиях – и с какими последствиями. В том числе для соседних «старых» регионов.

Такой новый специальный режим будет полностью соответствовать духу российской политической системы. Которая зачастую отвечает на важные вызовы ситуативными и только что изобретёнными мерами. Например, «общероссийское голосование» по изменению Конституции регулировалось не уже существующим Законом о референдуме, а специальными нормами Закона о поправке.

В идеале можно было бы имплементировать позиции Конституционного Суда в отдельный закон. Который будет содержать перечень оснований использования вооружённых сил – и список прав граждан, которые потенциально могут быть ограничены. Но тогда будет утрачена главная функция существующей позиции КС – коридор возможностей для главы государства.

В любом случае ждать осталось недолго. В ближайшее время мы узнаем, какое решение принято – и начнём работать с тем, что есть. Так что пристёгиваем ремни: будет немного страшно.