КТО нас ждёт

В понедельник в Белгородской области из-за приграничных боестолкновений ввели режим контртеррористической операции (КТО). Во вторник его отменили – но, судя по всему, подобные ограничительные меры в любой момент могут быть введены и в других регионах России. По просьбе «Улицы» юрист European Prison Litigation Network Дмитрий Гурин разъяснил, какие законы регулируют этот режим, что грозит за отказ подчиниться требованиям силовиков – и возможно ли отстоять свои права. А ещё он напомнил, чем закончились попытки пострадавших от КТО в Чечне и Беслане добиться наказания виновных и компенсаций.

Какие ограничения могут ввести

К ТО – это особый правовой режим, предусмотренный ФЗ «О противодействии терроризму» (см. ст. 11 и далее). Его номинальные цели – «пресечение и раскрытие теракта и преступлений террористической направленности, минимизация их последствий и защита жизненно важных интересов личности, общества и государства». Если же называть вещи своими именами, КТО – «беcправовой» режим. Он предусматривает возможность применения широкого перечня ограничительных мер. Это, например, беспричинная проверка документов и доставление человека в полицию, если их нет. «Удаление» и даже отселение людей с «отдельных участков местности и объектов». Различные «досмотры». А ещё:

• «усиление охраны общественного порядка»;
• контроль телефонных переговоров, телекоммуникационных сетей и иных средств коммуникации, включая бумажную почту;
• использование транспорта организаций и граждан (читай – конфискация);
• приостановление работы опасных производств;
• отключение связи;
• введение карантина;
• ограничение движения пешеходов и транспорта;
• ограничение оборота оружия, алкогольной продукции и лекарств, содержащих наркотики;
• ограничение или приостановление частной охранной и детективной деятельности.

Ко многим из этих мер в разных сочетаниях и разной степени интенсивности мы уже привыкли. В режиме КТО они могут применяться как вместе, так и по отдельности. Соответствующие формулировки намеренно носят максимально размытый характер – не определён даже круг должностных лиц, которые могут применять эти меры. Формально режим КТО вводит руководитель ФСБ. Либо, по его указанию, руководители территориальных органов ФСБ или иные должностные лица органов безопасности. Но в случае с Белгородской областью мы имели, насколько я понимаю, только сообщение в Telegram от губернатора – ни указа, ни формального решения опубликовано не было.

Никаких предельных сроков у этого режима также нет. В Чечне он формально просуществовал чуть меньше 10 лет – с осени 1999 года по апрель 2009 года.

Как можно отстоять свои права во время КТО

Ответственность за нарушение режима КТО установлена статьёй 20.27 КоАП. Она предусматривает:

• наказание до 100 тысяч рублей для СМИ;
• административный арест до 15 суток для граждан и до 30 – для должностных лиц;
• штраф до 30 тысяч рублей – для юридических лиц.

Но в реальности воспрепятствование силовикам может повлечь весьма широкий спектр негативных правовых – а что самое страшное, и неправовых – последствий.

Отказать вооружённым людям, особенно в погонах, конечно же, очень сложно. Зачастую – безрассудно.

Формальная возможность оспорить действия, которые гражданин или юридическое лицо считают неправомерными, есть всегда – для этого существует механизм административного иска. Вопрос о его перспективах остаётся открытым. Например, ст. 22 ФЗ «О противодействии терроризму» гласит: причинение вреда как террористу, так и «иным охраняемым законом интересам личности, общества или государства» являются правомерными «при пресечении террористического акта либо осуществлении иных мероприятий по борьбе с терроризмом действиями, предписываемыми или разрешёнными законодательством РФ».

Юрист EPLN Дмитрий Гурин

Иными словами, режим КТО – это такой «карт-бланш». Который, по сути, позволяет задействованным сотрудникам силовых ведомств делать что им вздумается, не неся за это ответственности.

Как я уже отметил, наиболее яркий пример такого режима – это десятилетний режим КТО в Чеченской Республике. Под предлогом борьбы с терроризмом мы получили многочисленные случаи грубейших нарушений прав человека: похищения и насильственные исчезновения, пытки, внесудебные казни и расправы, уничтожение имущества и так далее.

Вся палитра этих и других нарушений детально отражена в многочисленных постановлениях Европейского суда по правам человека и документах Комитета министров Совета Европы. В общей сложности Суд установил нарушение Конвенции в связи с насильственным исчезновением 700 человек. Но мы прекрасно понимаем, что это лишь капля в море. Реальный счёт пострадавших от КТО в Чечне – погибших и пропавших – идёт на десятки тысяч.

Из примеров «точечной» КТО следует вспомнить Беслан. Это отдельная большая трагедия – и до конца всё ещё не осмысленная. До сих пор в открытом доступе нет формальных правовых актов о введении режима КТО в Беслане 1–3 сентября 2004 года. Был создан оперативный штаб, руководивший КТО, куда входили региональные власти, МВД и ФСБ. Его состав и командование окончательно обозначились на вторые сутки пребывания заложников в школе. Недочёты в работе штаба, о которых в своё время подробно говорил сенатор Торшин (в частности, недостаточные планирование, распределение ресурсов, координация и командование) внесли свой весомый вклад в то, как развернулись события. Отдельное внимание проблемам планирования и координации КТО в Беслане уделил, опять же, Европейский суд в деле «Тагаевой и других против России».

Могут ли силовиков наказать за «перегибы»

Российское законодательство – опять же, в очень размытых формулировках – говорит о правомерности причинения вреда лицами, задействованными для выполнения КТО. Как следствие, правоохранительная система вынужденно (а возможно, с облегчением) бездействует. Да, во многих случаях родственникам пострадавших удавалось добиться компенсаций – но, как правило, лишь после вмешательства Страсбурга. На национальном уровне в России действенных механизмов защиты прав жертв силового произвола так и не сложилось.

Где-то люди подчинялись требованиям и смирялись с произволом. В других случаях пытались отстоять свои права силой – и автоматически причислялись к разряду террористов. А кто-то пытался долго и упорно добиться правды. Узнать, что произошло с родными; кто виноват в их исчезновении или гибели; кто ответственен за разрушенное имущество. Случаев привлечения силовиков к ответственности за грубейшие нарушения прав человека на Северном Кавказе – пересчитать по пальцам (Буданов, Аракчеев и Худяков, Ульман, Сергей Лапин). Но системной ответственности – уголовной и гражданской – командования и основных исполнителей военных преступлений и массовых нарушений прав человека в Чечне (вроде массовых убийств в Самашках и Новых Алдах*) так и не случилось. Опыт и наследие тех преступлений – а нередко и те же самые люди – затем пошли на экспорт, в Сирию и Украину. Об этом, кстати, очень подробно говорит ЦЗПЧ «Мемориал» в недавнем докладе.

В случае с Чечнёй всё законное беззаконие было дополнительно приправлено целым рядом амнистий. В частности, ельцинской амнистией 1999 года («в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в ходе проведения антитеррористической операции на Северном Кавказе») и путинской 2006 года, которая формально касалась как чеченских боевиков, так и федеральных военных.

В итоге те нарушения прав человека, которые были допущены в ходе многочисленных КТО, за редкими спорадическими исключениями остались вне поля зрения правоохранительных и судебных органов.

Юрист EPLN Дмитрий Гурин

В России просто не было структурной юридической оценки, полноценных разбирательств и адекватной ответственности властей за их действия и бездействие.

О социальных последствиях масштабных КТО – о том, как они отразились на работе правоохраны и какой вклад внесли, например, в повсеместные практики пыток – в недавнем интервью «Улице» очень содержательно рассказала Асмик Новикова. Ещё я рекомендовал бы ознакомиться с докладом* «Мемориала»** 1995 года о системе фильтрационных пунктов, действовавших в Чечне в ходе первой кампании. И с более поздним докладом 2003 года о «неофициальной» тюремной системе в Чечне.

Что же делать сейчас? Выводы, к сожалению, неутешительны. Готовиться к очередному КТО, к сожалению, нужно было раньше – укрепляя институты гражданского общества, добиваясь реформ, разделения властей, независимости судов, построения свободных и сильных институтов гражданского общества. Сейчас готовиться уже поздно. С учётом введения «частичного», как выразился Путин, военного положения (на самом деле, частичным оно не бывает), да и без него, очередной режим «КТО» носит чисто умозрительный характер. Он ничего не меняет по сути и принимается лишь для отвода глаз и внимания. У силовиков и без КТО уже давно развязаны руки и закатаны рукава.