12.02.2020

Кнут и сомнительный пряник

Ольга Подоплелова
Ольга Подоплелова
Юрист фонда «Русь сидящая», конституционалист

Как поправки изменят облик российского конституционного правосудия

«Адвокатская улица» продолжает публиковать мнения экспертов по инициированным президентом поправкам к Основному закону. Специально для «Улицы» конституционалист Ольга Подоплелова подготовила анализ изменений, касающихся КС. Несмотря на то что Суд наделяется «сомнительными полномочиями» по предварительному надзору за законами, теряет часть своего корпуса и становится зависимым от других ветвей власти через новую дисциплинарную процедуру, противостоять он этому не может – шесть лет назад он сам лишил себя этой возможности.

Н овость о поправках к Конституции в буквальном смысле застала нас всех, включая юристов-конституционалистов, врасплох. 15 января президент объявил о начале реформы, за 20 минут послания Федеральному собранию озвучив программу кардинальных изменений Основного закона страны – документа, на создание которого фактически было затрачено три с половиной года.

Конституция России была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. За первоначальную точку отсчёта её подготовки можно взять дату 16 июня 1990 года, когда была создана Конституционная комиссия Съезда народных депутатов РСФСР.

В тот же день было бесцеремонно опубликовано распоряжение о рабочей группе по подготовке изменений. Её состав со всей очевидностью демонстрировал, что все принципиальные поправки уже написаны и согласованы в кабинетах администрации президента, а рабочая группа нужна лишь для придания видимости участия общества в принятии решений в отсутствие реального запроса на конституционную реформу.

В подтверждение этого уже спустя два дня материализовался и сам проект поправок к Конституции. Юристы стали предметно обсуждать несуразности текста и бомбы замедленного действия, закладываемые под судебную власть, в особенности – под Конституционный суд. На прошлой неделе комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству уже рассмотрел пакет поправок в законопроект. И они ещё раз доказывают пагубность всей идеи для Конституционного суда.

Конституционалист Ольга Подоплелова

Хотя КС пока не постигла участь Высшего арбитражного суда, его планируют ещё глубже втянуть в политические игры, сделать более управляемым и зависимым от президентской власти.



Отравленный пряник

Начнём с того, что поправками предлагается наделить КС полномочиями по предварительному конституционному контролю над законами, которые уже приняты парламентом, но ещё не подписаны президентом – по его запросу. Само по себе это предложение позиционируется как усиление КС и своеобразный «пряник» за лояльность в будущем. Но это полномочие по большому счёту усиливает не КС, а президента. Теперь он будет иметь ещё один – помимо права вето – механизм воздействия на парламент.

При этом предварительное одобрение КС принимаемых законов до их введения в действие чревато неприятными последствиями. Во-первых, КС может быть втянут в легитимацию наиболее одиозных законодательных реформ. Во-вторых, он будет впоследствии связан своей позицией по тем законам, на неконституционность которых будут жаловаться граждане – что, конечно, ослабит защиту их прав.

Возможность же в предварительном порядке проверять региональные законы ещё больше усиливает зависимость региональных властей от решений, принимаемых на федеральном уровне. При этом достаточно очевидно, что именно эта поправка появилась как реакция на весьма определённые события – острый конфликт вокруг изменения границ между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой, точку в котором поставил КС.

Также обращает на себя внимание то, что суду хотят на конституционном уровне разрешить «рассматривать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции РФ». Такая формулировка уже не содержит – по сравнению с ФКЗ о КС – упоминания о межгосударственном органе по защите прав и свобод человека. Это расширяет возможность непризнания решений и других органов, например, Международного суда ООН или Международного трибунала ООН по морскому праву.

Конституционалист Ольга Подоплелова

Усиление блока «политических» полномочий КС происходит одновременно с фактическим урезанием его функций, направленных на защиту прав граждан.

Так, рабочая группа одобряет введение на конституционном уровне правила о том, что КС может проверять законы по жалобам граждан только в случае исчерпания «всех других внутригосударственных средств защиты». При этом в ФКЗ о КС предлагается закрепить, что исчерпание происходит после обращения с кассационными жалобами, причём обосновывается это борьбой с «параллельным правосудием».

Но как показывает практика, никакого параллельного правосудия не существует – КС каждый раз выясняет, не рассматривается ли дело в других судах, и есть ли возможность защиты прав граждан в рамках иных судебных процедур. Он последовательно отмечает, что гражданин вправе обратиться в КС после завершения текущих процессов. Тем не менее КС оставляет для себя возможность вмешиваться в ситуации, которые объективно не могут быть разрешены другими судами. Особенно важно это ввиду сложившихся подходов судов, которые редко пользуются возможностью приостановления производства по делу и обращения в КС для решения вопроса о конституционности закона, подлежащего применению в этом деле.

Гораздо более необходимы в нынешних реалиях другие поправки в ФКЗ о КС и процессуальные кодексы – о пересмотре дел в связи с вынесением КС тех или иных решений по делам заявителей и иных лиц. Ситуацию с судебным исполнением решений КС можно охарактеризовать как кризисную, и для решения этого кризиса у самого КС очевидно не хватает ни воли, ни полномочий. Например, нередки случаи, когда КС отказывает людям в рассмотрении их жалоб несмотря на то, что закон в их делах был применён очевидно неконституционным образом, однако он уже ранее высказал свою позицию в постановлении. Поэтому кардинальная перекройка полномочий КС в конституционных поправках происходит отнюдь не на пользу гражданам. Выходит так, что этот орган становится для них ещё более недоступен.



С вещами на выход

Подтверждением удаления конституционного судопроизводства от граждан служит другая поправка к Конституции. Та, что предполагает сокращение числа судей КС с 19 до 11.

На сегодняшний день Конституционный суд работает в составе 15 судей. Причём в 2020 году в связи с достижением 70-летнего возраста истечёт срок полномочий трёх из них – Александра Бойцова, Николая Бондаря и Юрия Данилова, а в 2021-м – Юрия Рудкина. «Конституционная комиссия» обещает, что никто из судей не будет отправлен в отставку до достижения предельного возраста пребывания в должности, то есть предполагается, что численность судей КС сократится естественным образом.

Однако авторы поправок в пояснительной записке скромно умалчивают о причинах предлагаемого изменения. Впервые подобие обоснования спустя две с лишним недели с момента обнародования поправок прозвучало из уст Талии Хабриевой: она отметила, что в зарубежных конституционных судах «чаще всего работают по 12 судей».

Действительно, в среднем конституционные суды, созданные в последние 20 лет, состоят из 11-12 судей. Однако зарубежный опыт в данном случае не должен являться оправданием для сокращения числа судей российского КС.

Во-первых, это неизбежно усилит роль судебной бюрократии в лице Секретариата КС, который станет ещё более нещадно отбраковывать жалобы граждан. И это при планируемом расширении полномочий КС. Сами 15 судей в 2019 году содержательно рассмотрели лишь 124 обращения из поступивших 14 809, приняв 41 постановление и 83 «судейских» определения. Весь остальной поток жалоб обработал секретариат, подготовив для судей проекты 3 557 решений, которые были утверждены на судейских пленумах. Очевидно, что при сокращении числа судей до 11 число жалоб, проходящих через судей, уменьшится ещё практически на треть.

Во-вторых, «гарантии и заверения» рабочей группы не имеют абсолютно никакой юридической силы. В будущем ничто не помешает властям воспользоваться положением ч. 2 ст. 4 ФКЗ о КС, которое устанавливает, что суд правомочен осуществлять свою деятельность при наличии двух третей от общего числа судей.

Конституционалист Ольга Подоплелова

Судейский корпус КС может в перспективе сократиться до восьми, а это будет ещё больше усугубит «избирательность» конституционного правосудия или даже будет предвестником упразднения КС в целом.



На коротком дисциплинарном поводке

Опасаться такого сценария можно ещё и потому, что предлагается закрепить новый порядок отстранения судей КС от должности.

Согласно порядку, закреплённому в ст. 18 ФКЗ о Конституционном суде, прекращение полномочий судьи КС происходит в следующей процедуре. По общему правилу КС прекращает полномочия своих судей – обычно по объективным причинам: достижение предельного возраста пребывания в должности, смерть судьи, утрата гражданства и др. Суд сам принимает соответствующее решение и направляет его президенту и в Совет Федерации. Тем самым КС уведомляет эти органы об открытии судейской вакансии. Во всех остальных случаях, требующих юридической квалификации тех или иных действий, – например, совершение поступка, порочащего честь и достоинство судьи, – полномочия судей прекращаются верхней палатой парламента, но только при наличии представления самого КС. То есть инициатива прекращения полномочий судьи всегда исходит от Конституционного суда и является его внутренним делом. Такой порядок обеспечивает защиту от посягательств других ветвей власти на независимость судей.

Однако в проекте поправок (новый пункт «м» ч. 1 ст. 102 Конституции) предлагается исключить судей КС из процесса принятия решения о прекращении полномочий их коллег, и наделить президента правом обратиться в Совет Федерации с соответствующим представлением.

На сегодняшний день в конституционном или международном праве не существует жёстких стандартов в отношении того, как именно судьи могут отстраняться от должности. Основные принципы независимости судебных органов 1985 года указывают лишь на допустимость вовлечения законодательной власти в отрешение судей высших судов от должности. Однако есть новые, более требовательные, ориентиры.

Так, Венецианская комиссия Совета Европы в 2016 году жёстко раскритиковала поправки в Закон Польши о Конституционном Трибунале. Помимо прочего, они предусматривали изменение порядка отстранения судей от должности: дискрецию судей по данному вопросу было предложено заменить на «российский» порядок – чтобы Трибунал инициировал соответствующий запрос в Сейм. Дополнительно президенту и министру юстиции предоставлялось право требовать начала дисциплинарного расследования в отношении судьи. Но комиссия указала, что «основания для введения такого положения неясны», и назвала «сомнительной» саму возможность прекращения полномочий судьи парламентом, который «по своей природе принимает решения по политическим соображениям». В итоге предложенные поправки в этой части не были приняты.

Поправками в российскую Конституцию судьи КС в плане порядка отстранения от должности ставятся в зависимость от усмотрения президента и Совета Федерации наряду с судьями Верховного Суда, а также судьями кассационных и апелляционных судов. В сегодняшних условиях и с учётом новых полномочий, которыми наделяется КС, есть основания подозревать, что подобные нововведения адресованы именно ему. Это своеобразная поправка «на вырост» – на тот случай, если КС посчитает необходимым вмешаться в политические процессы и выступить с жёсткой критикой действий властей.

В новейшей истории хорошо известны примеры роспуска конституционных судов за неугодные органам исполнительной и законодательной власти решения (от этого в своё время пострадал как российский КС, так и другие активные суды – например, далёкий КС Эквадора).

Поэтому поправка в этой части выглядит как очевидная превентивная мера именно против усиления КС, который в эпоху политической нестабильности в любой момент может «вспомнить о демократическом долге».



Как может отреагировать КС?

Разумные конституционные реформы характеризуются тем, что предлагаемые изменения давно назрели в обществе и не вызывают вопросов с точки зрения их обоснованности. Предложенные же конституционные поправки – касающиеся и КС, и других вопросов – не обоснованы даже формально.

В пояснительной записке к проекту закона приводится лишь описание изменений, но не содержится вообще никаких мотивов, если не считать набивших оскомину «защиты государственного суверенитета» и «повышения эффективности взаимодействия между ветвями власти». Такой подход очевидно нарушает ч. 5 ст. 3 Закона о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции, которая прямо требует обоснования необходимости внесения изменений в Основной закон. Ч. 2 ст. 2 этого же закона нарушается включением в законопроект поправок, которые тематически и институционально не имеют друг с другом ничего общего – законом о поправке к Конституции должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Наконец, ещё одним нарушением этого закона, а именно его ч. 3 ст. 2, является отсутствие в наименовании проекта закона о поправке к Конституции указания на суть поправки.

Конституционалист Ольга Подоплелова

К сожалению, закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции умалчивает о механизме оспаривания поправок в случае нарушения процедуры их принятия.

КС же сам ограничил себя в возможности проверки закона о поправке в Конституцию. Он сделал это в 2014 году при рассмотрении запроса группы депутатов Государственной думы о проверке конституционности упразднения Высшего арбитражного суда. В своём определении он указал, что проверка конституционности уже вступившей в силу поправки невозможна, поскольку будет затрагивать вопрос об утрате силы положениями, уже инкорпорированными в текст Конституции и ставшими её неотъемлемой частью. Он также подчеркнул, что для предварительной проверки поправок на соответствие основам конституционного строя у него не хватает полномочий, после чего предложил законодателю закрепить их в Конституции (чего сделано не было).

В итоге единственное, что может быть проверено в порядке конституционного нормоконтроля – это нормы, не подлежащие включению в текст Конституции. В предложенном законопроекте она одна – это статья об «общероссийском голосовании». Однако перспективы такого оспаривания весьма иллюзорны. Субъектам права обращения в КС помешает захвативший их азарт по поводу поправок, а у гражданского общества отсутствуют реальные возможности стратегического судебного реагирования на «общероссийское голосование» до вступления поправок в силу.

В итоге КС оказался заложником своей нерешительности. Несмотря на очевидность дисциплинарного «кнута» в виде отстранения непослушных судей от должности и сокращения своего корпуса, он вынужден молча довольствоваться «пряником» весьма сомнительных дополнительных полномочий.

«Адвокатская улица» не сможет существовать
без поддержки адвокатской улицы
Продолжая использовать наш сайт, вы даете согласие на обработку файлов cookie.