«Считаю этот указ незаконным»

Из-за эпидемии COVID-19 практически во всех регионах России установлены ограничительные меры. Они оказались очень разными: если в Ярославле власти всего лишь рекомендовали жителям не покидать дома, то в Москве введены электронные пропуска и штрафы за нарушение режима самоизоляции. Законность жёстких ограничений сразу же стала предметом бурных дискуссий – и постепенно эти споры стали превращаться из теоретических в судебные. Сначала юрист Виктор Воробьёв* оспорил указ главы Коми; позже аналогичные иски подали двое его коллег из других регионов. «Адвокатская улица» узнала, почему они обжаловали решения региональных властей – и чего ожидают от судебных заседаний.

«В отсутствие для этого законных оснований»

В от уже месяц гражданские права жителей многих регионов России серьёзно ограничены – даже расстояние, на которое человек может отойти от дома, определяется указами и распоряжениями региональных властей. Логично, что многие граждане недовольны происходящим – они считают, что подобные меры могут вводиться только федеральным законом и лишь после объявления в стране режима ЧС. Региональные чиновники разных уровней время от времени комментируют этот вопрос. Так, замначальника ГУ МЧС по Петербургу Игорь Титенок в интервью телеканалу «Санкт-Петербург» заявил, что ЧС подразумевает более жёсткие меры, чем сейчас. «Это означает запрет на передвижение, введение карточной системы продовольствия, принудительный досмотр транспортных средств, отстранение от работы руководителей любых структур», – заявил чиновник.

Далеко не все согласны с подобными аргументами. По всей стране депутаты, инициативные группы, обычные граждане подают административные иски к региональным властям. Впрочем, суды их отклоняют – такая судьба уже постигла обращения в Москве, Санкт-Петербурге, Брянске, Липецке. Но внимание «Улицы» привлекли действия профессионалов: административные иски, которые к главам регионов подали адвокат Антон Мамаев из Екатеринбурга, юристы Виктор Воробьёв из Сыктывкара и Ярослав Остапенко из Симферополя.

Жители трёх разных регионов, они опираются на общий аргумент – по закону «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства», губернатор не может запретить жителям региона покидать свои дома даже для их же блага. Такие ограничения могут вводиться лишь на уровне всей страны, федеральным законом. «Я вынужден оставаться дома в отсутствие для этого законных оснований», – объясняет Антон Мамаев в тексте своего искового заявления.

При этом истцы согласны, что свобода передвижения не абсолютна и её можно ограничить путем «особых условий и режимов проживания населения и хозяйственной деятельности», а также чрезвычайным или военным положением. «На территории Республики Крым особые условия и режимы проживания населения надлежащим образом, то есть в соответствии с действующим законодательством, не введены», – говорится в исковом заявлении Ярослава Остапенко. Виктор Воробьев приводит схожие аргументы относительно указа главы Республики Коми, добавляя, что указ «не соответствует действующему законодательству по порядку вступления в силу нормативного правового акта».

Впрочем, ситуация во всех регионах хоть немного, но отличается, поэтому и иски юристов против местных указов о самоизоляции похожи не во всём.

Коми: «Штрафы – сейчас, проверка – потом»

Глава Коми Сергей Гапликов объявил «режим повышенной готовности» 15 марта, когда в республике официально ещё не было заболевших COVID-19. Но уже к концу месяца регион превратился в коронавирусную «горячую точку». С 31 марта указом главы республики жителям было запрещено покидать свои дома. В этот же день сыктывкарский юрист Виктор Воробьёв написал в Twitter: «Считаю этот указ незаконным как по причине отсутствия у главы республики таких полномочий, так и по нарушению порядка вступления в силу. Утром подал иск в Верховный суд Республики Коми».

В беседе с «Улицей» Воробьёв рассказал, что ситуацию с вирусом в регионе оценивает как «достаточно сложную», однако категорически не согласен с процедурой введения ограничений. При этом недавнее объявление карантина в некоторых городах региона юрист оценивает положительно – по его мнению, там оно «приблизило ситуацию к правовой».

«В правовом государстве ограничения прав и свобод граждан могут вводиться только законным путём, – говорит юрист, – Считаю разговоры о том, что чрезвычайные обстоятельства требуют забыть о праве, демагогией. Так называемый “режим повышенной готовности” не позволяет вводить те ограничения, которые всё же были введены. Для их введения существуют иные правовые механизмы». По мнению Воробьева, любое отступление от законодательства «порождает правовую неопределённость, лишает граждан тех гарантий, которые должны сопутствовать ограничениям, и ведёт к произволу».

Недовольство юриста вызывает не только способ введения ограничений, но и то, как скоро они вступили в силу. В своём иске Воробьев отмечает, что указ главы республики от 30 марта начал действовать со следующего же дня. «Закон не позволяет публиковать указы об ограничениях в ночи, с указанием на их немедленное вступление в силу», – отметил истец в беседе с «АУ».

Сергей Гапликов неожиданно подал в отставку 2 апреля, но введённые им ограничения продолжили действовать. А 8 апреля Верховный суд республики Коми принял иск Воробьёва к производству. Правда, суд отказал в неотложном рассмотрении дела и приостановлении действия указа.

Юрист Виктор Воробьёв

Полагаю, что отказ в неотложном рассмотрении продиктован нежеланием суда давать оперативную оценку законности действий властей. Получается, что штрафы и ограничения – сейчас, а проверка их законности – когда-нибудь потом.

Что касается отказа в приостановлении действия указа, то Воробьёва не удовлетворяет правовое обоснование такого решения. «В части эпидемиологической ситуации суд обязан руководствоваться документами, – говорит юрист, – А поскольку де-юре ни эпидемии, ни чрезвычайной ситуации в столице республики нет, – мы к ней только “повышенно готовы” – то мнение суда о том, что обеспечительные меры нарушат баланс частных и публичных интересов, вряд ли можно назвать основанным на праве».

Перспективы иска в региональном суде Воробьёв оценивает скептически: «Больших надежд относительно независимости Верховного суда Республики Коми и его самостоятельности в принятии решений я, конечно же, не питаю. Думаю, будет интересно услышать мнение апелляционной инстанции в Петербурге».

Крым: Кто должен был принять решение?

Коронавирусная инфекция пришла в Крым сравнительно поздно – официально первый заболевший был зарегистрирован 21 марта. Режим повышенной готовности, введённый указом главы республики Сергеем Аксёновым, к тому моменту действовал на полуострове уже несколько дней. По мере распространения COVID-19 меры становились жёстче: 3 апреля жителей Крыма обязали не выходить из дома без крайней необходимости. Спустя почти неделю, 9 апреля, симферопольский юрист Ярослав Остапенко подал в Верховный суд республики административный иск, в котором оспаривалась законность данного указа главы региона.

Беседуя с корреспондентом «Адвокатской улицы», Остапенко рассказал, что намерения оспорить введённые руководством Крыма ограничения появились у него уже в конце марта, когда «федеральное законодательство ещё не "подогнали" под указы субъектов». «Я был удивлён, что никто из Крыма ещё не подал такой иск, – отметил истец. – Об аналогичных исках [в других регионах] я, конечно, слышал».

Юрист поясняет, что свои доводы основывал не только на нарушении права на свободу передвижения, но и на других аргументах. В частности, он подчёркивает, что глава республики был не вправе вводить режим повышенной готовности одним лишь своим указом.

Дело в том, что Сергей Аксёнов с 2019 года не возглавляет Совет министров республики – эту должность занимает Юрий Гоцанюк. В исковом заявлении юрист ссылается на закон «‎О защите населения от чрезвычайных ситуаций»‎. Согласно этому документу, «если высшее должностное лицо субъекта не является одновременно руководителем высшего исполнительного органа, то полномочиями по введению режима реагирования оно не наделено». Именно на эту часть своего иска Остапенко возлагал больше всего надежд. «Интересно было получить оценку суда относительно моих доводов об отсутствии полномочий у главы республики», – вспоминает он в беседе с «Улицей».

Однако 10 апреля Верховный суд Крыма оставил административный иск без движения до 7 мая. После этого Остапенко, по его собственному утверждению, «изменил взгляды на сложившуюся ситуацию» и отказался от уточнения иска. Такой отказ повлечёт возвращение ему заявления. «После более глубокого анализа законодательства я пришёл к выводу, что ограничения права на свободу передвижения носят законный и вынужденный характер», – написал Остапенко «ВКонтакте», комментируя своё решение. «Соблюдайте режим самоизоляции, мойте руки и не выходите из дома без крайней необходимости», – добавил он.

Екатеринбург: «Им самим предписано изолироваться»

В Свердловской области режим повышенной готовности был введён губернатором Евгением Куйвашевым 18 марта – на тот момент в регионе был один подтверждённый диагноз COVID-19. Указ ограничивал массовые мероприятия и обязывал работодателей контролировать самочувствие работников. К 30 марта заболевших в регионе было уже больше 20, и ограничительные меры ужесточили: жителям региона предписывалось не выходить из дома без крайней необходимости.

«В Свердловской области введены такие же ограничения, как и большинстве субъектов, – поясняет адвокат Антон Мамаев. Он отмечает, что эти ограничения коснулись и его профессиональной деятельности: адвокат не имел права выехать из дома, чтобы оказать квалифицированную помощь, а клиент не мог встретиться с адвокатом по той же причине. Через неделю после ужесточения ограничений Мамаев обратился в Свердловский областной суд с иском о признании указа губернатора недействующим. «Ситуация [с ограничением передвижения защитников] изменилась лишь с 17 апреля, когда адвокатов вывели из-под режима самоизоляции», – подчеркнул он.

Мамаев, как и два других истца, отмечает, что его аргументы касаются именно процедуры ограничения прав граждан, которая, по его мнению, не соответствует закону.

Адвокат Антон Мамаев

Если бы мои права были ограничены президентом РФ в режиме ЧП, то никаких вопросов у меня бы не возникло вообще. Но когда это делает губернатор области, а государство отрицает даже сам факт наличия чрезвычайных обстоятельств, принципы демократии, законности и верховенства права нарушаются. Я хочу жить в правовом государстве, каким оно задекларировано в Конституции.

Истец утверждает, что губернатор, ограничивая своим указом свободу передвижения жителей региона, нарушил не только федеральные нормы, но и Закон самой Свердловской области о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Этот документ, пишет Мамаев, не даёт руководителю региона права ограничивать свободы жителей.

Отдельно адвокат останавливается на низком уровне юридической техники «у людей, издающих НПА, тем более в сфере ограничения прав и свобод». Так, из постановления главного санитарного врача России от 30 марта следует, говорится в иске, что «режим самоизоляции предписано обеспечить самим главам субъектов». «Так как не указано, по отношению к кому именно эта самоизоляция должна быть, – поясняет Мамаев, – то необходимо буквально толковать постановление – это главам предписано изолироваться от остального населения». 

Свердловский областной суд принял административный иск и назначил предварительное заседание на 15 мая – дату, когда в стране уже вроде бы должно начаться постепенное смягчение ограничений. Сам Мамаев, как и его сыктывкарский коллега, не питает иллюзий относительно исхода дела: «Данный процесс будет не столько юридическим, сколько политическим. С большей долей вероятности в иске будет отказано. Существует также вероятность того, что производство по делу будет прекращено, если суд пройдёт уже после отмены всех ограничений, хотя это и не основано на законе». И всё же отказываться от иска адвокат не собирается: «Я прекрасно осознаю свою правоту в юридическом смысле. Мне в любом случае необходимо использовать все внутригосударственные способы юридической защиты, и после обжалования решения в Верховном суде я намерен обратиться в ЕСПЧ». Мамаев считает, что отказ от иска был бы проявлением слабости и неуверенности, а также помешал бы обратиться в Европейский суд по правам человека. «А ЕСПЧ сейчас – это основная цель» — говорит Антон Мамаев.

О перспективах обращения в ЕСПЧ с жалобами на «коронавирусные» ограничения в регионах «АУ» поговорила с конституционалистом и юристом-международником Григорием Вайпаном. «Если речь идёт о явной незаконности принятых мер по национальному праву, то ЕСПЧ может прийти к выводу о нарушении прав по Конвенции, – говорит Вайпан. – Во всяком случае, оценивать он будет не только это, но ещё и вопрос об избыточности введённых ограничений свободы передвижения». Правда, добавляет он, федеральные власти попытались узаконить введение ограничительных мер постфактум, и «если нет явной незаконности, то маловероятно, что ЕСПЧ установит нарушение по этому основанию».