Если бы поправки действительно хотели обсудить

Фонд «Либеральная миссия» выпустил восьмой сборник из серии «Экспертиза» – на этот раз темой стала российская Конституция. Авторы, признанные специалисты по конституционному праву, не только проанализировали свежие поправки к Основному закону, но и поделились мыслями о том, какие изменения действительно нужны судебной системе. Внештатный корреспондент «АУ» сходил 13 марта на презентацию сборника – а потом попросил прокомментировать «судебные» тезисы, прозвучавшие во время дискуссии, судью КС в отставке Тамару Морщакову, бывшего главного консультанта Секретариата КС Екатерину Мишину и доцента РГУП Ольгу Кряжкову.

СУДЕЙ МНОГО НЕ БЫВАЕТ

О дной из первых на презентации обсудили поправку, урезающую состав Конституционного суда до 11 человек. «Зачем нужно уменьшать общее число судей, непонятно. Об этом не было объявлено президентом в послании к Федеральному Собранию, в пояснительной записке к законопроекту по этому поводу тоже нет ни слова», – указала коллегам доцент Российского государственного университета правосудия, конституционалист Ольга Кряжкова. «Это сокращение ничем не мотивировано, кроме политической воли – сделать Конституционный суд небольшим и легко манипулируемым органом, – предположила бывший главный консультант Секретариата КС Екатерина Мишина. – Сокращение состава Суда позволит избавиться от “неудобных” судей». С этим объяснением согласилась заместитель председателя Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова. «Это формальное, на первый взгляд, изменение направлено на повышение управляемости, – подтвердила она “Улице”. – Более того, сокращение числа судей мешает ротации внутри судейского корпуса. Потому что судьи по достижении определённого возраста уходили, на их место приходили другие, и это был достаточный объём для обновления. А сейчас не знаю, как это будет происходить».

В ходе дискуссии прозвучало мнение, что правильной мерой было бы, напротив, увеличение состава КС – например, до 21 судьи. Эта идея нашла отражение и в сборнике. «Такое изменение приведет к формированию фактически четырёх составов суда, которые будут способны… параллельно рассматривать несколько дел, что должно повысить пропускную способность КС», – отмечают авторы в пояснительной записке. Увеличение состава Суда, по их мнению, актуально ещё и потому, что поправки наделяют его новыми полномочиями.

Екатерина Мишина напомнила, что в истории КС был период, когда он состоял из двух палат – но в 2010 году Госдума по предложению президента упростила эту структуру. Она считает двухпалатную систему оптимальной: «Тогда рассматривалось большое количество дел, Конституционный суд вынес много крайне важных решений». С этим согласна и Тамара Морщакова: «Процесс изменения статуса КС начался с того, что Суд лишили возможности выбирать своих руководителей. Затем Суд лишился и необходимой внутренней структуры для работы: убрали палаты, и всё стало рассматриваться только в пленуме. И если при двухпалатной системе председательствующий в заседании – ответственное перед публикой лицо – выбирался случайным образом, то теперь даже внешне все заседания суда ведёт один человек».

Судья КС в отставке Тамара Морщакова

Сейчас у нас везде один председательствующий и одна подпись под всеми решениями Конституционного суда. То есть произошла консолидация компетенций в руках председателя – при полной его зависимости от тех, кто на самом деле оставляет его на этой должности. Ведь каждые шесть лет председателя могут поменять – и понятно, как это «воспитывает».

ЛИШЕНИЯ И НАЗНАЧЕНИЯ

Тамара Морщакова напомнила, что поправки не вводят для президента обязанность назначения судей КС при открытии новой вакансии: «Теперь КС может работать в составе 8 судей – это необходимые по закону 2/3 от нового, суженного состава в 11 судей. Президент может сохранить освободившееся место для кого-то более удобного, чем есть в поле зрения в момент открытия вакансии. То есть это повышает волюнтаризм при отборе кандидатов в судьи».

В экспертном сборнике отмечается, что оптимальной процедурой формирования состава КС было бы назначение 21 судьи на паритетной основе президентом и палатами Федерального Собрания. «Расширение круга органов, имеющих право назначать конституционных судей, также призвано снизить существующую или презюмируемую зависимость судей от высшего политического руководства страны, пока единственно имеющего право выдвигать их кандидатуры для назначения», – считает политолог Кирилл Рогов.

Ольга Кряжкова тоже полагает, что необходимо изменить порядок назначения судей КС: «Если бы палаты Федерального Собрания и президент назначали по 7 судей КС, то это разнообразило бы состав Суда, снизило влияние президента и затруднило возможность работы КС в неполном составе». Но Екатерина Мишина не согласилась с этим предложением: «Идея назначения судей КС президентом мне категорически не нравится, ибо ключевым критерием будет не профессионализм, а лояльность. Необходимо вернуть практику представления президентом Совету Федерации более одной кандидатуры на одну судейскую вакансию, как это было в 1990-е годы».

Негативную оценку получила у экспертов и принятая поправка, закрепляющая на конституционном уровне назначение президентом председателей федеральных судов. Профессор Екатерина Мишина отметила, что сейчас председатели судов фактически «всевластны» по отношению к своим подчинённым: «Председатели зачастую относятся к судьям как феодалы к вассалам, а судебная система, функционирующая в таком режиме, независимой по определению быть не может». Ольга Кряжкова считает необходимым ввести серьёзные ограничения для нынешних руководителей судов – например, сократить срок их пребывания в должности. Ну и главное – «судьи должны сами выбирать своё руководство».

Тамара Морщакова несколько развила эту мысль: «Судьи должны или выбирать своих руководителей или использовать процедуру ротации, установить, при каких условиях и как она проводится».

Эксперты резко раскритиковали и поправку, которая позволяет президенту с помощью Совета Федерации отстранять от должности судей КС, ВС, кассационных и апелляционных окружных судов. Экс-судья КС Тамара Морщакова подчеркнула, что судьи будут «связаны по рукам и ногам».

Судья КС в отставке Тамара Морщакова

Судьи КС должны будут соответствовать взглядам президента, Совета федерации, которые смогут отстранить судью, не предъявляя ему какого-то формального обвинения, а исходя из поведения судьи, его особого мнения, несогласия при голосовании и т.д. Это только первый этап. На втором Конституционному суду может грозить превращение в одну из коллегий Верховного суда.

Конституционалист Ольга Кряжкова выразила в сборнике похожую мысль. По её мнению, право президента участвовать в лишении судьи полномочий «укладывается только в одну сомнительную логику: чтобы они действовали с постоянной оглядкой на президентскую власть». Она уверена, что прекращение статуса любого судьи должно происходить только в судебном порядке и только в том случае, если «в судебном заседании были подтверждены основания, достаточные для лишения судьи полномочий». Тамара Морщакова предположила, что «судебное участие в решении вопроса о лишении судьи должности может иметь разное воплощение, оно может быть встроено, например, в процедуру импичмента судьи».

ОЦЕНОЧНОЕ СУЖДЕНИЕ

На встрече подробно обсуждалась поправка, которая даёт Конституционному суду полномочия по запросу президента оценивать законы до их подписания главой государства. По мнению Ольги Кряжковой, «Конституционный суд будет задавать себе ориентир или даже императив дальнейшего отношения к данному закону». «Будет ли он потом вообще проверять конституционность этих законов, например, по жалобам граждан? – задаётся вопросом эксперт. – Уже сейчас в практике Конституционного суда есть прецеденты, когда, высказавшись однажды насчёт закона, принятого незадолго до обращения заявителя в суд, впоследствии он просто придерживается этой позиции». Она также предположила, что эта норма «втягивает КС в политическую деятельность». С ней согласна Тамара Морщакова: «Это изменение также сужает возможности оспаривания конституционности норм и снимает с президента всякую ответственность – в публичном пространстве она будет возлагаться на Суд».

Судья КС в отставке Тамара Морщакова

Понятно, что президент будет запрашивать у КС мнение только по спорным вопросам. Можно вспомнить, сколько спорных и даже вызывающих протесты законов одобрило наше Федеральное Собрание – например «закон Димы Яковлева». Раньше ответственность лежала на законодателях и на президенте, который подписал эти законы. А теперь всё это должно лечь на плечи Конституционного суда. Под такой ответственностью Суду можно только погибнуть – это полностью уничтожит его авторитет.

Тамара Морщакова считает, что в случаях, когда КС будет заранее проверять законопроекты, оспорить их уже как принятые законы будет невозможно: «Сохранится, может быть, лишь процедура оспаривания норм по смыслу, придаваемому им правопоприменительной практикой».

Юрист Екатерина Мишина полагает, что в самой идее предварительного конституционного контроля нет ничего страшного – но только в том случае, если возможность инициировать проверку конституционности проектов законов будет иметь не только президент. «Такой эксклюзив усугубляет дисбаланс ветвей власти, – уверена она. – Кроме того, парламент фактически может лишиться возможности преодолеть вето президента. Вряд ли судьи КС будут рисковать, вынося решение о законе, который не хочет подписывать президент. Тем самым президент получит отличную, установленную на конституционном уровне возможность блокировать неугодные ему законы с помощью КС».

Авторы сборника разошлись во взглядах на право КС проверять поправки на соответствие неизменяемым главам Конституции. В пояснительной записке к сборнику предлагается дать КС право по запросам субъектов законодательной инициативы «проверять на соответствие 1, 2 и 9 главам Конституции проекты законов о поправках к Конституции, не внесённых в Государственную Думу». Эксперты объясняют это необходимостью защитить Основной закон и исключить внесение поправок, противоречащих его главам об основах конституционного строя и правах граждан. С коллегами, однако, не согласилась Екатерина Мишина: «КС не должен проверять конституционность поправок. Меня это категорически не устраивает. Мне больно смотреть на то, что сейчас делает Конституционный суд». А вот Ольга Кряжкова считает, что КС «действительно должен» проверять поправки на соответствие 1, 2 и 9 главам Конституции. «Только мне кажется, что он должен делать это с любыми поправками, а не только в этом конкретном случае», – сказала она.

ЕСЛИ НЕ НРАВИТСЯ, УХОДИ

На встрече вспомнили и поправку, которая позволяет КС проверять решения иностранных, международных арбитражных и третейских судов на соответствие «публичному правопорядку». Екатерина Мишина заявила, что такие полномочия КС «создадут дополнительные возможности уклоняться от исполнения решений указанных судов, в особенности в свете проигрыша в апелляционном суде в Гааге».

«К тому же публичный правопорядок – это терминология международного частного права. Будут высокие риски расширительного толкования, – сказала Мишина. – Я предлагаю беречь и охранять примат международного права и добросовестно исполнять международно-правовые обязательства». Тамара Морщакова подчеркнула, что Россия может отказаться от исполнения решения международных или иностранных судов только после выхода из соответствующего договора. «Если мы признаем, что обязательства, которые мы ранее приняли на себя, для нас трудны, непереносимы, мы считаем их неприемлемыми, то первое, что следует сделать – выйти из договора, – объяснила судья в отставке. – И Венская конвенция о праве международных договоров, давно ратифицированная нами, утверждает, что никакие положения внутреннего законодательства не могут служить основанием для отступления от договора – но могут служить основанием для выхода из него».

Судья КС в отставке Тамара Морщакова

КС не может взять на себя позорную ответственность перед международным сообществом и решить, что мы не будем исполнять договоры. Это должно сделать государство. А оно вместо этого подставляет КС – перекладывает на него свои обязанности и ответственность.

По её мнению, последние инициативы власти в отношении Конституционного суда превращают КС в «юридический отдел всех государственных инстанций, связанных с нормотворчеством, – и ответственным за международную политику государства». «Это неадекватно», – заявила она.

ОБЖАЛОВАНИЕ ГИЛЬОТИНЫ

Эксперты крайне негативно оценили поправку, меняющую порядок обращения с жалобой в КС. Теперь это будет возможно только в том случае, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. «Это очень жестокое требование, если сравнить с Законом о КС, который был принят в 1994 году на основе Конституции 1993 года, – заявила Тамара Морщакова. – Тогда гражданин имел право подать жалобу для проверки конституционности того закона, который применён или подлежал применению при рассмотрении его дела. Это можно было сравнить с жалобой на гильотину, пока она ещё не опустилась. Этого больше нет». Тамара Морщакова подчеркнула, что эта поправка ухудшает положение гражданина, который «ещё долго-долго не получит возмещение ущерба, даже если Конституционный суд его жалобу в конце концов удовлетворит». Екатерина Мишина соглашается, что из-за поправки «снизится уровень защищённости прав граждан, которые будут годами эти средства правовой защиты исчерпывать». «Разумеется, после этого до КС доберутся немногие, – посетовала она. – Я за то, чтобы сохранить в изначальном варианте эту часть полномочий КС».

Судья КС в отставке также отметила, что теперь, чтобы успеть обратиться в Европейский суд, заявитель должен сделать это, не дожидаясь рассмотрения его дела в КС. «Гражданин должен понимать, что когда решение по его делу вступит в силу, ему надлежит обращаться во все российские инстанции, чтобы жалоба могла быть принята в Конституционном Суде, и параллельно идти в ЕСПЧ, чтобы не пропустить срок обращения туда», – объяснила она.

КОНСТИТУЦИЯ ЗДЕСЬ БЕССИЛЬНА

Ещё одна тема, которая обсуждалась на мероприятии, – проблемы с порядком пересмотра судебных актов после вынесения Конституционным Судом решения в пользу заявителя. Эксперты предложили дать КС право самостоятельно отменять судебные акты по конкретным делам, если они основаны на неконституционной норме или в истолковании, которое противоречит Основному закону. Они считают, что это упростит и ускорит восстановление прав граждан и будет вынуждать нижестоящие суды применять позиции КС в похожих делах. «Сейчас пересмотр дела из-за признания КС нормы права неконституционной имеет место всего в 30% случаев. Очень часто суды, пересматривая дело, всё равно занимают противоречащую решениям КС позицию», – объяснила Екатерина Мишина.

Ольга Кряжкова тоже предложила предоставить больше гарантий для восстановления прав граждан после вынесения решения Конституционным судом. «Дошедшие до КС часто не могут добиться полного восстановления своих прав в обычных судах», – сказала она. «Лучшее, что можно сделать, – это обеспечить исполнение решений КС правоприменителями, – считает Екатерина Мишина. – А также [обеспечить] применение ими норм именно в том истолковании, которое дал Конституционный суд». Тамара Морщакова считает, что сама процедура пересмотра решений искажается практикой: «Апелляционные и кассационные суды не считают нарушением применение нижестоящими инстанциями норм, признанных неконституционными. Хотя об этом написано в процессуальных кодексах. Надо менять практику, а не процедуру».

Ещё одна идея авторов сборника – расширить действие решений Конституционного суда на людей, которые не дошли до КС, но в делах которых были применены нормы, признанные неконституционными. Сейчас такие дела могут быть пересмотрены только в том случае, если судебные решения по ним не исполнены или исполнены частично. «Введение такого механизма диктуется потребностью обеспечения равенства в защите прав лиц, одинаково подвергшихся действию неконституционных норм», – говорится в пояснительной записке к сборнику.

На мероприятии прозвучало предложение дать Конституционному суду право по жалобам граждан проверять конституционность конкретных положений постановлений Пленума Верховного суда. Ольга Кряжкова пояснила «Улице», что сейчас эти документы фактически имеют нормативный характер: «Это единственный правовой акт, не подлежащий в России судебному контролю. В данном случае мы просто заполняем лакуну».

Судья КС в отставке Тамара Морщакова

Постановления Пленума Верховного суда имеют квазинормативную природу, ведь их игнорирование нижестоящими судами влечёт отмену их решений. При этом они фактически являются единственным актом в правовой системе России, который не проверяется никем.

«Нижестоящие суды на сегодняшний день находятся в ситуации двойной лояльности, – подчеркнула Екатерина Мишина. – И хотя общеобязательная сила постановлений Пленума ВС нигде не закреплена, суды тем не менее следуют его указаниям, а не КС. Полномочие КС по проверке конституционности постановлений Пленума ВС пошло бы на пользу юристам и гражданам». Она также отметила, что существуют международные стандарты, в которых отмечается негативная роль «издания директив, разъяснений и резолюций высшими судами».

ПРИСЯЖНЫХ – В КОНСТИТУЦИЮ

В сборнике была высказана ещё одна идея, связанная с доступом к правосудию. В часть 3 статьи 123 Конституции авторы предложили закрепить право на рассмотрение судом присяжных всех уголовных дел, по которым обвиняемому грозит более 3 лет лишения свободы. Такое же право в определённых случаях гарантируется и участникам разбирательств по гражданским и административным делам. Эксперты считают, что всё это «необходимо для повышения уровня защищённости прав и свобод граждан и организаций в ходе судопроизводства и расширения гражданского участия в осуществлении правосудия». «Улица» связалась с федеральным судьей в отставке Сергеем Пашиным, который много лет поддерживает эту идею.

Федеральный судья в отставке Сергей Пашин

Конечно, по российским меркам три года лишения свободы не такой большой срок. Но просидеть в тюрьме три года – это серьёзное испытание для любого человека. По этой причине необходимо усилить конституционные гарантии рассмотрения дела с участием суда присяжных, чтобы законодатель не смог делать всё, что захочет.

Говоря о процессе внедрения такой конституционной новеллы, Сергей Пашин предложил разложить его на три этапа: сначала суд присяжных по уголовным делам, затем – по гражданским, а затем и по административным, куда можно включать и некоторые дела об административных правонарушениях. Предвидя контраргументы о невозможности судебной системы «переварить» такое число процессов с участием присяжных, судья в отставке сослался на прошлый опыт российского права и действующее регулирование зарубежного. «Исторически в России отправить человека на каторгу с лишением всех прав и состояния мог только суд присяжных. И суд присяжных в царской России рассматривал более сотни тысяч дел в год – без компьютеров и Судебного департамента. Поэтому аргумент о неготовности нынешних судов к большому количеству дел с участием суда присяжных я считаю отговоркой. Наконец, в США конституционное право на суд присяжных имеет не только обвиняемый в совершении преступления, но и фигурант гражданского дела, если цена иска превышает 20 долларов, – заявил Сергей Пашин. – Ещё в Концепции судебной реформы 1991 года предложено дать суду полномочие с участием присяжных заседателей рассматривать гражданские дела и уголовные дела, где обвиняемому грозит срок лишения свободы более одного года. Я предлагаю похожую идею».

Он уверен, что принятие такой поправки превратит суд присяжных из «витринного права» в реально действующий инструмент, ведь сейчас с участием суда присяжных ежегодно рассматривается лишь около тысячи уголовных дел.