Сайты палат стали открытием

Проектный центр «Инфометр» составил рейтинг открытости адвокатских палат, изучив для этого их сайты. Лучшими стали АП Удмуртии, Москвы и Вологодской области. При этом авторы исследования пришли к неутешительным выводам: оказалось, что руководство многих палат не готово публиковать в интернете финансовую отчётность и другие важные сведения. Большинство официальных ресурсов «не содержат значимой для адвокатов информации о работе совета палаты», констатируют эксперты. Впрочем, «Адвокатская улица» обнаружила ошибки и недочёты в самом исследовании.

П роектный центр «Инфометр» с 2008 года проводит аудит открытости сайтов государственных органов: судов, министерств, региональных правительств и т. д. С 2016 года центр изучает и сайты адвокатских палат. Однако в этот раз эксперты «Инфометра» серьёзно поменяли методику исследования.

Дело в том, что 1 марта 2020 года вступили в силу поправки в Закон об адвокатуре, которые касаются открытости палат. Государство указало, какие данные необходимо публиковать в интернете для обеспечения доступа адвокатов к информации о своей деятельности. В частности, на сайте палаты должны быть сведения о годовой финансовой отчётности, о решениях совета и о «сделках адвокатской палаты, в совершении которых имеется заинтересованность членов совета».

«Проблема в том, что нормы закона очень неконкретны», – говорит адвокат Андрей Сучков (будучи исполнительным вице-президентом ФПА, он представлял палату в жюри конкурса Best Law Firm Website). «Непонятно, какие именно решения надо размещать, в какой части. Что подразумевается под финансовой отчётностью – то, что палаты сдают в Минюст, или сметы, которые утверждают на конференциях, или налоговая отчетность адвокатских палат», – перечисляет он. По его словам, оставалась надежда, что ФПА разъяснит проблемные моменты. «К сожалению, Совет вместо конкретики просто повторил требования законодателя и никакой ясности в них не привнёс», – говорит Сучков.

Действительно, Совет ФПА в то же время установил порядок ведения сайта и размещения на нём информации. В документе сказано, что палата сама принимает решение о «структуре, информационном наполнении и оформлении сайта» – но должна при этом учитывать новые требования законодательства и корпоративные акты. Кроме трёх пунктов «государственного» списка на сайте каждой палаты должна быть указана контактная информация, ФИО руководства и глав комиссий, данные об адвокатских образованиях и отдельных защитниках, и так далее. ФПА дала палатам три месяца – к 1 июня они должны были опубликовать всё необходимое. А уже в июле «Инфометр» представил своё исследование о том, как палаты выполняют новые требования.

Как считали

Для проверки сайтов исследователи разработали целых 79 критериев, из которых 48 – общие для всех палат. Сюда вошли данные о решениях совета, реестры адвокатов и адвокатских образований, информация о комиссиях и органах палаты, БЮП и многое другое. А вот к части финансовой отчётности «Инфометр» подошел избирательно. Ресурсы тех палат, которые публиковали данные о бухгалтерском балансе, оценивали по 17 связанным с ним параметрам. Те сайты, на которых была размещена только смета, изучались по 13 пунктам, свидетельствующим о её полноте.

«Инфометр» консультировался с экспертами, среди которых был и Андрей Сучков (информация об этом есть в отчёте). Он «полностью согласен» с тем, что прозрачность адвокатуры важна – но считает, что авторам методики не стоило во всём ориентироваться на свежие поправки. «Законодатель явно не до конца понимал логику и режим, в которых живут адвокатские палаты», – поясняет Сучков. Говоря о требованиях законодательства, он поставил под сомнение строгую необходимость публиковать на сайте информацию о сделках с заинтересованностью, поскольку в большинстве АП таких сделок просто нет. Андрей Сучков пояснил, что связанный с этим требованием критерий «Инфометр» исключил после консультаций с экспертами, среди которых был и он (информация об этом есть и в отчёте). «Другие критерии тоже не являются обязательными. Практически у всех палат, например, нет никакой прибыли от приносящей доход деятельности, как и самой этой деятельности. Но отсутствие сведений о них оценивалось негативно, – указывает он. – Или возьмём финансовые показатели. Исследователи требуют, чтобы на сайте палаты были сведения из бухгалтерского баланса, более того – отдают им приоритет. Но адвокаты не бухгалтеры, им для демонстрации прозрачности адвокатских палат куда важнее сведения об исполнении принятой адвокатами на конференции сметы». По мнению Сучкова, авторы отчёта «оказались в заложниках у внутренне порочной нормы» обновленного закона. «Исследователей нельзя за это корить, но вопросы к законодательству ставить нужно», – говорит адвокат.

В перечне указано 18 возможных решений совета палаты, которые, по мнению авторов отчёта, должны быть опубликованы на сайте. Но многие советы вполне могли обойтись без них, говорит Андрей Сучков: например, реально ни разу не создать юрконсультацию и никогда не утверждать порядок назначения в неё адвокатов. Кроме того, далеко не все АП дополнительно вознаграждают из собственных средств адвокатов, работающих по назначению или в системе БЮП. Всего в перечне нашлось шесть таких «возможных, но не обязательных» решений – однако исследователи снижали показатели палатам за отсутствие этой информации.

Ещё шесть видов решений – например, об утверждении штатного расписания аппарата палаты или о размере вознаграждений президента – Сучков отнёс к тем, которые могли быть приняты очень давно. Формально их не обязательно выкладывать сейчас, потому что ни в законе, ни в разъяснениях Совета ФПА нет требований публиковать решения советов АП прошлых лет. К тому же полнота сведений не самоцель. «Самый лучший способ ограничить в доступе к информации – просто завалить её большой массой ненужных данных», – говорит адвокат.

Автор отчёта, ведущий эксперт «Инфометра» Егор Коробкин, пояснил «Улице», что столь обширный перечень критериев в итоге делает результаты исследования точнее. «Было бы неверно оценивать одним махом решения в целом или финансовую отчетность в любом виде – даже если чего-то в ней не хватает», – поясняет Коробкин. Вместе с тем «Инфометр» старался подходить к исследованию гибко, говорит эксперт: например, информация о совете молодых адвокатов оценивалась только тогда, когда было достоверно известно о его наличии в палате.

Кто лучший

Всего в России 85 адвокатских палат, но в мониторинг попало 87 сайтов, а строчек в рейтинге вообще 89. Это связано с тем, что у двух АП (Республики Алтай и Магаданской области) не было сайтов на момент проведения исследования. У некоторых других палат, напротив, нашлось несколько ресурсов – и тогда «Инфометр» оценивал наиболее актуальный.

Исследователи пришли к неутешительным выводам – по их оценке, целых 46 сайтов соответствуют нормативным требованиям менее чем на 50%. «Это позволяет утверждать, что на сегодняшний день на системном уровне адвокатские палаты скорее закрыты по отношению к адвокатскому сообществу, чем открыты», – говорится в отчёте. По оценке авторов, большинство ресурсов «не содержат значимой для адвокатов информации о работе совета».

Самыми закрытыми данными стали сведения об определении размера вознаграждения президента палаты, членов ревизионной и квалификационной комиссий. Исследователи нашли их только на двух сайтах – АП Удмуртской Республики и АП Вологодской области. «Это говорит об отсутствии какого-либо ощутимого влияния на руководство палат со стороны регионального адвокатского сообщества, которое стимулировало бы подотчётность президентов и советов своим коллегам, не занимающим административные должности в палате», – говорится в публикации. 

Отчёт «Открытость адвокатуры в России»

90% сайтов палат публикуют заметки о событиях в адвокатуре, выступая новостными агрегаторами, но, вопреки законодательству, лишь единицы из всех сайтов палат публикуют финансовую отчётность. Это позволяет сделать вывод о разности понимания целей сайтов палат у законодателей и исполнителей норм – в данном случае руководителей региональных АП.

Лидером рейтинга стала АП Удмуртии с результатом 89,5%, второе место досталось столичной палате (78,1%). Замыкает тройку лидеров АП Вологодской области, она набрала 76,8%. Если не учитывать палаты, у которых нет своего сайта, последние места заняли АП Оренбургской и Мурманской областей (30% и 26% соответственно). Чуть лучше результат сайта АП Омской области, сделанного на базе шаблона ФПА (31,2%), однако из результатов его разумно исключить – палата регулярно обновляет другой собственный портал, результаты которого много лучше (он на 23-м месте рейтинга с показателем 55,1%). Исходя из этого соображения третье место с конца занял сайт АП Краснодарского края с показателем в 31,6%.

Отдельно по тем же критериям был оценён и сайт ФПА – он набрал 69,4%. В общем рейтинге он занял бы пятое место.

Что думают в палатах

«Улица» направила запросы более чем в 30 палат, однако на момент публикации материала не получила ответ ни на одно из писем. Поэтому результаты исследования прокомментировали представители палат, до которых удалось дозвониться корреспонденту «АУ».

Президент АП Удмуртской Республики Дмитрий Талантов рассказал, что палата давно сотрудничает с «Инфометром» и прислушивается к рекомендациям исследователей. «Именно поэтому мы всегда занимали высокие позиции в рейтингах, а показатели открытости доходили до 100%, – похвастался Талантов. – Мы планируем и дальше пользоваться этим несомненно ценным и важным инструментом, который позволяет улучшить работу сайта».

По его мнению, потребность палат в подобном внешнем аудите достаточно высока – но не всегда до конца осознаётся руководством: «Мы нуждаемся в такой оценке ровно настолько, насколько нуждаемся в уважении со стороны гражданского общества». Талантов считает, что палатам необходимо исправить выявленные недостатки сайтов: «Нельзя относиться к результатам такого исследования как к школьной оценке – поставили отстающему двойку, а он дальше пошёл собак гонять».

Президент АП Удмуртии Дмитрий Талантов

Если у руководителей палат есть стремление стать более открытыми и, следовательно, более эффективными – они воспримут исследование как полезный инструмент. А если нет, то не прислушаются и осудят.

В АП Ленинградской области (19-е место в рейтинге, 60% открытости) за ведение сайта отвечает член совета Руслан Айдамиров. Он рассказал «Улице», что к данным «Инфометра» относится «со всем возможным вниманием». «Исследование получилось хорошее и критерии выбраны объективные. Действительно, когда адвокаты не получают перечисленной информации, например, о финансах, возникают домыслы и спекуляции, – уверен Айдамиров. – Для сообщества пойдёт на пользу, если палаты станут более прозрачны». Он планирует рассказать о выявленных «Инфометром» недочётах на ближайшем заседании совета: «Конечно, обидно, что в прошлые годы мы были в лидерах по открытости, а теперь откатились на 19-е место. Но я уверен, что сможем вернуть свои позиции». Впрочем, быстро исправить ситуацию не получится, признаёт Айдамиров: «Дело в том, что мы пока не проводили конференцию, на которой утвердим смету и отчитаемся по её исполнению. Заранее публиковать отчётность было бы не очень корректно – о чём тогда на конференции говорить», – уточнил адвокат. Также он отметил, что недостающая финансовая информация на самом деле частично публикуется в ежемесячных отчётах о работе совета. 

Но столь позитивно к отчёту относятся не все. Например, президент АП Ингушетии Зарета Хаутиева (сайт палаты занял 77-е место с результатом 36%) считает действия «Инфометра» некорректными. Она подчеркнула, что об отчёте и исследовании впервые услышала от корреспондента «Улицы»: «Кажется, что этим исследователям бы осмысленно до публикации рейтинга связаться с руководством палат и хоть какие-то вопросы нам задать».

Президент АП республики Ингушетия Зарета Хаутиева

Я знаю об изменениях в закон. Но, во-первых, он не имеет обратной силы, а финансовые вопросы мы обсудили и утвердили на собрании в конце февраля. Во-вторых, повторюсь, к нам никто не обращался за уточнениями. Часть запрашиваемой информации на сайте есть, могли бы уточнить, где искать.

В АП Оренбургской области (85-е место; 30,4%) сообщили, что не готовы комментировать исследование и рейтинг, так как не сотрудничали с «Инфометром» и не просили центр анализировать сайт палаты. Президент АП Краснодарского края (83-е место; 30,6%) Андрей Чехов заявил, что у него нет комментариев по данному вопросу. В АП Магаданской (87-е место; сайт в рейтинге отсутствует) и Мурманской (86-я позиция, 26%) областей отказались соединять корреспондента с руководителями палат. Вице-президент АП Москвы (2-е место, 78,1%) Сергей Зубков сказал, что не станет комментировать рейтинг, так как «имеет на это право». В пресс-службе на запрос также не ответили.

Что делать дальше

Говоря о результатах исследования, Андрей Сучков уточняет, что авторам сначала стоило бы «корректно» обозначить его цели. «Если мы говорим об исполнении требований закона, то нужно понимать, что он действует только четыре месяца. И оценивать сайты на соответствие закону сейчас возможно только за этот период – но эта оценка не будет объективной», – говорит адвокат. Он добавляет, что авторы оценили сайты палат строже, чем это вытекает из формальных требований. Сучков полагает, что в полной мере оценить соответствие сайтов обновлённому закону станет возможно только через несколько лет. «Конференции, на которых утверждалась смета, у большинства АП прошли до вступления поправок в законную силу, – перечисляет он. – Президенты палат избираются раз в четыре года. Чтобы увидеть, будут ли опубликованы решения об этом, нужно подождать». Он повторяет, что ни в законе, ни в Порядке, утверждённом ФПА, не указывается необходимость публиковать решения и документы, принятые в прошлые годы.

По мнению эксперта «Инфометра» Егора Коробкина, в последнем вопросе уместно провести аналогию с органами власти: «Закон, понуждающий их к открытости, был принят не так давно. Но на сайтах выложены уставы или положения, утверждённые даже в 90-х годах прошлого века. И никто не спорит с тем, что это нужно делать». По его словам, в ходе исследования авторы зафиксировали, что многие палаты совсем недавно опубликовали старые решения совета и финансовую отчётность. «На наш взгляд, делали они это, потому что появились соответствующие нормативные требования», – говорит Коробкин. Он уточняет, что палаты-лидеры рейтинга придерживаются именно такой позиции и публикуют всю информацию, которая касается их деятельности.

Автор методики исследования адвокат Иван Павлов считает, что требование открытости сайтов палат – лишь начало большой работы. «Безусловно, соблюдение требований важно, но это не самоцель. Как и сама по себе открытость. Это скорее инструмент, использование которого влечёт за собой целую череду изменений. Цель которых, если говорить в масштабах государства, – улучшение качества жизни граждан. А для нашей корпорации – улучшение условий труда и защищённости адвокатской деятельности», – поясняет Павлов. 

Адвокат Иван Павлов

Органам самоуправления нужно прочувствовать, что исполнение этой нормы закона не обуза и не формальная обязанность. Это инвестиция в то, чтобы адвокатура становилась независимее, сильнее и влиятельнее.

По мнению Павлова, открытость органов адвокатского самоуправления повышает их подотчётность перед коллегами. «Знать о том, что происходит в палатах, нужно нам, самим адвокатам. Такая осведомлённость позволяет осмыслить себя не как держателя статуса, а как часть сильной корпорации. А саму адвокатуру осознать как профсоюз, который должен не просто номинально существовать, а выполнять свою прямую функцию – защищать своих же членов», – подчёркивает Павлов.

С кем говорить

«Улица» попросила социолога Екатерину Ходжаеву прокомментировать исследование и его результаты. По её мнению, при «хорошей и ясной» методике эта работа могла принести больше пользы, если бы исследователи не выступали в роли «сторонних наблюдателей», а активно сотрудничали с руководством палат. «Адвокатские палаты – это не государство, а гражданское общество. Предъявлять к ним требования в духе “исполняйте ваши законы” можно, но это не конструктивно, как мне кажется, – говорит социолог. – Гораздо полезнее с точки зрения и прагматики, и духа сообщества, мотивировать мягко. Предложив этот мониторинг, его методологию, как чек-лист».

Социолог Екатерина Ходжаева

Получилось внешнее обследование с целью найти недостатки. При таком подходе поляризация будет только нарастать. Но если цель не в том, чтобы устроить гонки с препятствиями между палатами, то стоит дать им в руки инструмент для самоанализа. Тогда можно было действительно повлиять на ситуацию – и сайты стали бы лучше, а адвокатура прозрачнее. 

По мнению Ходжаевой, даже если «Инфометр» не готов к такому виду сотрудничества, полностью дистанцироваться от палат не стоило. «Высока вероятность того, что многие палаты примут результаты мониторинга в штыки. Но полагаю, что уведомить их о таком аудите стоило – ведь если ты хотя бы осведомлён, то думаешь, как можно использовать результаты с максимальной пользой».

Член совета АП Ленинградской области Евгений Тонков не согласен. «Адвокаты достаточно заняты профильной работой, я не уверен, что многие руководители палат воспользовались бы таким инструментом, – поясняет он. – Если мы говорим о том, что лучше дать человеку удочку, чем рыбу, то нужно убедиться в том, что он готов и умеет этой удочкой пользоваться».

Авторы исследования заявили «Улице», что сознательно не связывались с руководством палат. «Мы перед собой поставили задачу – ответить на вопрос, насколько АП соответствуют нормам в плане открытости, – объясняет Егор Коробкин. – Для ответа на него было логично использовать метод, который позволил нам собрать количественные данные. Чтобы можно было их сопоставлять и действительно ответить, насколько». К тому же получить подробные ответы от всех палат просто невозможно, уверен он: «У нас получилась бы какая-то выборка из нескольких АП, что не позволяло бы так генерализировать результаты, как мы смогли сейчас».

«Не ошибается тот, кто ничего не делает»

Отметим, что ещё до публикации отчёта редакция «АУ» взаимодействовала с его авторами и проверяла предоставленные ими данные. Сотрудники «АУ» нашли в исследовании ошибки, часть из них были позже скорректированы. Исследователи несколько раз сообщали о масштабной перепроверке сайтов палат, но после очередного «сеанса связи» сочли свою работу завершённой. По их словам, пропущенные в первый раз, но позже обнаруженные «АУ» данные всё равно не дали значительного прироста к результатам палат.

Корреспондент «Улицы» всё же решил провести ещё одну перепроверку – и случайным образом выбрал несколько палат. Для чистоты эксперимента в эту выборку не попали недавно обновлённые порталы, а также сайты, созданные на базе нового шаблона ФПА. «Улица» не оспаривает методику исследования, критерии оценки и выбор самих показателей – речь идёт только о той информации, которую «Инфометр» не обнаружил вовсе. Перечень таких упущений не претендует на окончательную полноту.

Так, на сайте АП Дагестана авторами отчёта не был обнаружен реестр адвокатов – хотя он там присутствует. Четыре связанных с ним критерия были оценены отрицательно. На портале АП Республики Ингушетия почему-то не были найдены новости, региональные правила работы по назначению, информация о повышении квалификации. Исследователи не нашли на сайте АП Карелии информации об адвокатах палаты, однако все члены палаты и их статус перечислены в разделах об адвокатских образованиях (их число и списочный состав совпадает с данными реестра Минюста). На сайте АП Марий Эл присутствует реестр решений совета (а в исследовании параметр оценён отрицательно). На сайте АП Республики Коми в реестре есть сведения об изменении статуса адвоката, также там опубликованы региональные правила работы по назначению, которых «Инфометр» не обнаружил. Аналогичный документ также размещён на сайте АП Севастополя (оценён негативно). АП Москвы публиковала решение об избрании президента палаты, что не было учтено. Также АП Санкт-Петербурга и Курской области разместили на своих сайтах графики оказания БЮП, которые «Инфометр» оценил как отсутствующие. 

«Улица» задала Ивану Павлову вопрос, не считает ли он, что подобные ошибки повлияют на отношение руководства палат и к самому исследованию, и к идее мониторинга открытости. «Не ошибается тот, кто ничего не делает. Эксперты тоже могут ошибаться, – признал Павлов. – Конечно, можно раздуть из этого вселенскую обиду и больше никогда с “Инфометром” не общаться. Но я уверен, что и эксперты, и объекты их исследования способны к конструктивному взаимодействию. Думаю, что аудиторы прислушаются к критике, если она будет по делу».

Павлов рассказал, что обычная методика исследования позволяла провести так называемый «период взаимодействия» – предоставить время консультирования, во время которого «подопытные» могут ознакомиться с предварительными результатами, задать вопросы аудиторам и попытаться исправить недостатки. Этот период позволяет улучшить качество сайта, что отражается и на месте в рейтинге. Обычно такое предложение интересовало госорганы – «а вот органы адвокатского самоуправления почему-то не стремятся к такому сотрудничеству», говорит Иван Павлов. Он находит это удручающим: «Руководство палат демонстрирует, что не видит ценности в работе, которую “Инфометр” делает для них бесплатно. Такое пренебрежение как минимум странно – экспертная помощь центра востребована там, где понимают ценность открытости. Услугами “Инфометра” пользуются госорганы, оплачивая их экспертизу в рамках госконтрактов».